با فروش ۱۷۱ هزار میلیارد تومان انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی تقریبا دو برابر میزان مصوب بودجه و با واگذاری شرکت‌های دولتی به میزان ۳ برابر میزان مصوب، بخش قابل‌توجهی از بودجه تامین شد. این در حالی است که کسری تراز عملیاتی بودجه ۹۹ بیش از ۱۷۱ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال ۹۸ افزایش ۴۷ هزار میلیارد تومانی یافته و رقمی بی‌سابقه در تاریخ بودجه‌نویسی کشور به شمار می‌رود.

چالش‌های بودجه ۹۹

بودجه ۹۹ دچار چالش‌هایی شد که در پی آن انحراف از عملکرد بسیار زیاد شد. چندین سال تعلل در اصلاح ساختار بودجه در کنار پاندمی کرونا و رکود بازارها همراه با محدودیت‌های تحریمی فروش نفت بخش‌هایی از علل تغییر برنامه سالانه بودجه بوده است.

به گزارش صمت به نقل از گزارش اخیر بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی، همانند سال‌های گذشته بودجه ۹۹ نیز بدون توجه به توصیه‌های کارشناسی با بیش‌برآوردی منابع حاصل نفت با منابعی افزون‌بر ۵۶۳ هزار میلیارد تومان به تصویب رسید. 

آمارهای ارائه‌شده از سوی خزانه‌داری کل کشور نشان می‌دهد همان اوایل مشخص شده بود میزان درآمد نفتی به مراتب کمتر از ارقام قانون بودجه خواهد بود. 

بنابر آمار در سال ۹۹ عملکرد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ۳۷.۶ درصد میزان مصوب بودجه بوده است. این در حالی است که نسبت به عملکرد مدت مشابه سال قبل این ردیف، حدود ۱۵ درصد کاهش یافته است. علاوه‌بر آن، شیوع ویروس کرونا و تاثیر آن بر اقتصاد در سال منجر به ناترازی در بودجه به‌ویژه در قسمت منابع شد. 

در زمینه استفاده از تنخواه در ابتدای سال، هیات‌دولت براساس ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سقف مجاز دریافت تنخواه‌گردان دولت از بانک مرکزی تا پیش از این ۳ درصد بودجه عمومی بود را به به میزان یک واحد درصد افزایش داد. 

در پایان سال ۹۹ نیز پس از ناتوانی دولت برای بازپرداخت بدهی درون سال خود، که از محل پایه پولی تامین شده بود، این بار با مجوز ستاد مقابله با تحریم معادل ۳۵ هزار میلیارد تومان از تنخواه‌گردان باز پس داده نشد و از این محل پایه پولی به میزان قابل‌توجهی افزایش یافت.

تامین منابع با دور زدن قانون بودجه

صدور مجموع مجوزهای خارج از قانون بودجه سالانه در سال‌های گذشته موجب شده بررسی عملکرد مالی دولت نسبت به بررسی عملکرد قانون بودجه متفاوت باشد. به عبارتی، بخش قابل‌توجهی از ارقام در گزارش عملکرد مالی دولت به مجوزهایی خارج از بودجه مربوط است. این موضوع همچنین مقایسه دقیق عملکرد بودجه سال ۹۹ را با بودجه سال‌های گذشته، به‌ویژه در سمت منابع دشوار می‌کند. 

منابع عمومی دولت در سال ۹۹ نسبت به مصوب آن ۹۸.۶ درصد تحقق داشته که در مقایسه با عملکرد سال ۹۸ حدود ۳۷.۲ درصد افزایش را نشان می‌دهد اما گویای انضباط مالی در سال ۹۹ نیست زیرا این عملکرد با مجوز فروش ۱۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق از سوی شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی و منابع مربوط به ستاد مقابله با تحریم صورت گرفته است. 

در یک نگاه دقیق‌تر عملکرد منابع بودجه سال ۱۳۹۹ بدون لحاظ دو مجوز یادشده، حدود ۷۸ درصد مقدار مصوب است که حاکی از بیش‌برآوردی قابل توجه منابع در قانون بودجه سال ۹۹ است. حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان از منابع بودجه سال ۹۹ با مجوز ستاد مقابله با تحریم از محل پایه پولی تامین شد. 

از سوی دیگر با مجوز شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی در سال گذشته معادل ۱۵۰ هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه‌بر مجوز ۸۸ هزار میلیارد تومانی قانون بودجه صادر شد. 

براساس آمار موجود ۶۵ درصد از اوراق این دو مجوز در بودجه عمومی دولت مورد استفاده قرار گرفته است. از آنجا که مجوز صادرشده شامل استفاده اوراق برای منابع هدفمندی یارانه‌ها نیز می‌شده است، محتمل است بخشی از اوراق باقی‌مانده صرف منابع هدفمندی شده باشد و کل دریافت‌های منابع عمومی دولت حدود ۵۶۳ هزار میلیارد تومان و کل پرداخت‌ها حدود ۵۶۲هزار میلیارد تومان بوده است. مبلغ ۷۱۹ میلیارد تومان مازاد منابع به‌عنوان موجودی پایان دوره منظور و به حساب مالی سال جدید منتقل شده است. عملکرد اعتبارات هزینه در سال ۹۹ با ۴۵۰هزار میلیارد تومان معادل ۸۰ درصد از مجموع مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی معادل ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده که فقط ۲۸ درصد منابع مصوب این بخش از قانون بودجه سال گذشته بوده است. 

 این عملکرد نسبت به سال ۹۸ کاهش ۵۹ درصدی داشته همچنین سهم منابع یادشده از کل منابع عمومی دولت کمتر از ۳ درصد است که این نسبت در سال ۹۸ معادل ۹.۶ درصد بوده است. 

به عبارت ساده‌تر، بودجه دولت در سال ۹۹ حدود ۲۳۰ هزار میلیارد تومان کسری داشت که از محل اوراق بدهی، صندوق توسعه ملی و پایه پولی تامین شده است. علاوه‌بر این، کسری تراز عملیاتی سال ۹۹ نسبت به مدت مشابه سال ۹۸ افزایش یافته است. 

نسبت درآمد به هزینه دولت بیانگر آن است که چه درصدی از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای دولت تامین شده است. این شاخص در سال‌های گذشته همواره روندی نزولی داشته است.

درآمدی بیشتر از تصور، کمتر از نیاز

منابع عمومی بودجه شامل ۳ محور کلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. حدود ۳۶ درصد از منابع بودجه ۹۹ از طریق استقراض (فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی) و ۴ درصد آن به صورت مستقیم از محل پایه پولی بانک مرکزی تامین شده است. درباره عملکرد ردیف‌های درآمدی گفتنی است، وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۹۹ حدود ۱۰۵ درصد رقم مصوب بودجه برای سال ۹۹ است و نسبت به مدت مشابه سال ۹۸ حدود ۳۴ درصد افزایش یافته که با توجه به نرخ تورم ۴۷ درصدی در سال ۹۹ و ۴۱ درصدی در سال ۹۸ افزایش حقیقی درآمدهای مالیاتی را نشان نمی‌دهد.

رونق بازار سرمایه در سال ۹۹ سبب شد درآمد مالیاتی دولت نیز از این بازار افزایشی بیش از پیش‌بینی‌ها داشته باشد. طبق ماده ۱۴۳ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم، از هر نقل و انتقال سهام و حق تقدم سهام شرکت‌ها در بورس‌ها یا بازارهای خارج از بورس دارای مجوز، مالیات مقطوعی به میزان نیم درصد ارزش فروش سهام و حق تقدم سهام وصول می‌شود. عملکرد بخش مالیات بر ثروت در سال ۹۹ نشان از تحقق ۲۳ هزار میلیارد تومان و افزایش ۱۸۰ درصدی نسبت به سال گذشته دارد. همچنین مالیات بر درآمد، عملکرد ۱۰۶ درصدی نسبت به مصوب داشته و نسبت به سال ۹۸ رشدی ۲۷ درصدی یافته است. وصولی گمرک نسبت به مدت مشابه سال ۹۸ با کاهش ۱۲درصدی همراه بوده است.

در عین حال، درآمد حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی معادل ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده که حدود ۱۱۷ درصد مقدار مصوب است. در سال ۹۹ از محل سود سهام شرکت‌های با سهم دولتی کمتر از ۵۰ درصد نیز ۱.۶ هزار میلیارد تومان حاصل شد که نسبت به مقدار مصوب بیشتر بوده است. میزان وصولی درآمدهای متفرقه دولت نسبت به سال گذشته ۲.۲ درصد کاهش یافته است.

انتشار دو برابری اوراق بدهی

براساس آخرین آمار منتشرشده از سوی خزانه‌داری کل کشور، میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۹۹ برابر با ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به پایان سال ۹۸ حدود ۲۹ درصد افزایش یافته است.

انتشار اوراق بدهی به‌منظور پوشش کسری بودجه سال گذشته، یکی از دلایل اصلی افزایش بدهی‌های دولت بوده است. همانند سال‌های پیش ۵ رقم اصلی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی که بیش از ۵۰ درصد کل بدهی‌ها را شامل می‌شوند، عبارتند از: بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی و بانک‌ها، بدهی دولت به دارندگان اوراق بدهی، بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی و بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی. شایان ذکر است بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در آمار بدهی‌های دولت منعکس نشده است.

از سوی دیگر، دو مشخصه قابل توجه در زمینه بودجه سال‌های ۹۸ و ۹۹ کسری بسیار زیاد آنها و تامین آن از طریق انتشار اوراق بدهی است. در سال ۹۸ از مجموع ۱۷۵ هزار میلیارد تومان کسری بودجه، حدود ۸۲ هزار میلیارد تومان از طریق انتشار اوراق بدهی تامین شد. در سال ۹۹ نیز در مجموع حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی دولتی از راه‌های مختلف منتشر شده و بخشی از کسری بودجه بزرگ این سال‌ها را پوشش داده است.

این اتفاق در تاریخ اقتصاد ایران بی‌سابقه بوده و توجه آحاد اقتصادی را به مسئله بدهی‌های دولت و بازار اوراق بدهی جلب کرده است. درنتیجه این اتفاق اندازه بازار اوراق بدهی دولت از حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان در ابتدای سال به بیش از ۲۷۰ هزار میلیارد تومان در پایان سال افزایش یافت. با این حال، در سال گذشته بازار اوراق بدهی با وجود منافعی که می‌توانست به دنبال داشته باشد، همچنان به‌درستی مدیریت نشد و با ضعف‌های فراوان همراه بود.

دو مشکل مهم و اساسی که سبب شد تقاضا برای اوراق دولتی آنچنان که باید وجود نداشته باشد، نااطمینانی‌های موجود در پایین بودن نقدشوندگی اوراق است. از طرفی، به علت نبود برنامه مشخص انتشار اوراق، فعالان بازار نمی‌توانستند منابع خود را برای شرکت در حراج‌ها آماده کنند. به علاوه اینکه نبود بازارگردان و همچنین عدم تنوع اوراق، موجب نقدشوندگی پایین اوراق دولتی شده است. این اوراق اغلب با سررسیدهای بیش از دو سال منتشر می‌شوند و در نتیجه ریسک بالایی دارند.

تامین تنخواه از جیب مردم

درصد تحقق منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی فقط ۱۶ هزار میلیارد تومان و برابر ۳۷ درصد رقم مصوب بوده است. این منابع نسبت به سال گذشته نیز حدود ۱۵ درصد کاهش یافته‌اند. شایان ذکر است، حدود ۳ هزار میلیارد تومان از منابع یادشده نیز از حساب ذخیره ارزی تامین شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد وصولی منابع حاصل از صادرات گاز در سال ۹۹ حدود یک میلیارد دلار بوده است.

با مجوز صادرشده توسط ستاد مقابله با تحریم در ابتدای امسال، دولت مجاز به تسویه‌حساب ۲۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان از تنخواه‌گردان دریافتی از بانک مرکزی در سال ۹۹ با منابع حاصل از صادرات نفت که مابه‌ازای ارزی آن هنوز در دسترسی قرار نگرفته است، شد. به موجب این مجوز دولت فقط از نظر حسابداری تنخواه خود را تسویه کرد اما درواقع این عملیات همچنان تامین مالی بودجه از محل پایه پولی بانک مرکزی به شمار می‌رود. 

میزان فروش و واگذاری دارایی‌های منقول و غیرمنقول در سال گذشته نسبت به سال ۹۸ با رشد ۳۰۰ درصدی همراه بوده اما همچنان تا رقم پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه تفاوت قابل‌توجه دارد. واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای چون سال ۹۸ عملکرد مطلوبی نداشته است.

در زمینه عملکرد مالی دولت در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در سال گذشته، باید گفت سقف مجاز انتشار اوراق و اسناد خزانه اسلامی طبق برنامه ششم توسعه و قانون بودجه ۹۹، ۸۸ هزار میلیارد تومان تعیین شد که براساس مصوبه شورای‌عالی هماهنگی، این سقف ۱۵۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافت اما عملکرد آن در مجموع به ۱۷۱ هزار میلیارد تومان رسید. عملکرد منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی در سال ۹۹ نسبت به مدت مشابه در سال ۹۸ حدود ۱۳۵ درصد افزایش یافته است.

این رقم حدود ۱۹۵ درصد در قانون بودجه ۹۹ است. منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی درواقع منابع به‌دست آمده از محل اقساط واگذاری‌های گذشته شرکت‌های دولتی حدود ۴هزار میلیارد تومان و فروش سهام در بازار حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان بوده است. در سال گذشته معادل ۳۵ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در بودجه مورد استفاده قرار گرفت.

از آنجا که بخشی از این منابع از محل ورودی‌های صندوق در سال ۹۹ تامین می‌شود، به‌ دلیل کاهش صادرات نفت، نسبت عملکرد به مصوب، حدود ۵۰ درصد بوده است. در کنار این برداشت، با هدف مقابله با کرونا نیز در سال ۹۹ برداشتی معادل یک میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی مصوب شد که در قانون بودجه انعکاسی نداشت. از آنجا که دسترسی به منابع ارزی صندوق توسعه با محدودیت‌هایی همراه است به نظر می‌رسد برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی در گذشته نیز همانند سال ۹۸ به پایه پولی کشور افزوده شده است.

سخن پایانی

با توجه به این نکات، نمی‌توان انتظار داشت اوراق با نرخ‌هایی که دولت تعیین می‌کند، به فروش برسند. بررسی عملکرد دولت در انتشار اوراق ۹۹ نشان می‌دهد علاوه‌بر مشکل هماهنگی بین‌دستگاهی و تصمیمات غلط سیاست‌گذاران، منعطف نبودن اوراق دولتی منجر شده تامین مالی دولت با هزینه بیشتری صورت گیرد و همچنین اوراق صرفا کارکرد تامین مالی داشته و مزایای دیگر اوراق مانند مدیریت ذخایر و نرخ بین‌بانکی به‌طور کلی کنار برود.