سازکار اداره این سازمان و صندوق‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه و تصدی دولت بر این مجموعه‌ها در کنار روش تامین مالی دارای مشکلات زیادی است. به گزارش صمت موضوعات مهمی چون سه‌‌جانبه‌گرایی و گفت‌وگوی اجتماعی میان شرکای اجتماعی صندوق‌های بازنشستگی همواره مورد توجه نهادهای مهم بین‌المللی چون سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی قرار داشته است.این موضوع ضمن تعمیق بهره‌مندی از هم‌اندیشی و دیدگاه‌ها و نظرات دولت، تشکل‌های کارگری و نهادهای کارفرمایی، مانع از غلبه یکی از این شرکای اجتماعی بر سیاست‌های تامین اجتماعی می‌شود. صمت در تحلیل پیش‌رو با تکیه بر پژوهش مرکز پژوهش‌های اسلامی به ساختار سه‌جانبه‌گرایی در سازمان تامین اجتماعی و ضرورت اصلاحاتی در این ساختار پرداخته است.

توجه ILO به ساختار تامین اجتماعی

اهمیت ساختار تامین اجتماعی در حوزه روابط کار تا جایی است که سازمان بین‌المللی کار (ILO) یکی از ۴ استراتژی خود برای آغاز قرن ۲۱ را به موضوع تقویت سه‌جانبه‌گرایی و گفت‌وگوهای اجتماعی اختصاص داد و دپارتمانی را با عنوان «دپارتمان حکمرانی و سه‌‌جانبه‌گرایی» ایجاد کرد. با وجود پیوستن زودهنگام ایران به سازمان جهانی کار، سه‌جانبه‌گرایی در ایران همواره با چالش روبه‌رو بوده است؛ اگرچه نقض این تعامل سه‌گانه با فراز و فرودهای متفاوتی روبه‌رو بوده‌ اما در یک دهه اخیر به سیطره کامل دولت بر این حوزه منتهی شده است. عیان بودن این مسئله تا آنجاست که از معدود مواردی در حوزه رفاه و تامین اجتماعی تلقی می‌شود که اجماع کارشناسی درباره آن وجود دارد و شرکای اجتماعی در اغلب مطالعات، هر نوع اصلاح در نظام بازنشستگی را منوط به استقرار سه‌جانبه‌گرایی دانسته‌اند.

تعریف سازمان جهانی کار از سه‌جانبه‌گرایی

سازمان جهانی کار سه‌جانبه‌گرایی را تعامل میان دولت، کارفرمایان و کارگران، از طریق نمایندگان آنان، در جایگاه شرکای مستقل و برابر با هدف یافتن راهکارهایی برای مسائل و دغدغه‌های مشترک‌شان، تعریف کرده است. از آنجا که این ۳ گروه با نسبت‌های متفاوت، سهامداران صندوق تامین اجتماعی تلقی می‌شوند، انتظار می‌رود پایداری و بهبود وضعیت صندوق نیز به مثابه دغدغه مشترک آنها از طریق سه‌جانبه‌گرایی مورد بحث و بررسی قرار گیرد. آنچه در این میان مورد مجادله قرار می‌گیرد، شیوه مناسب مشارکت میان شرکای اجتماعی است. اگر بیشتر بر تعداد نمایندگان به‌عنوان مهم‌ترین موضوع مشارکت ذی‌نفعان تاکید می‌شود‌ اما به نظر اصالت نمایندگی و کیفیت مشارکت نمایندگان از اهمیت بالاتری برخوردار است.

سهم‌دهی در سه‌جانبه‌گرایی

در این فرمول سهم‌دهی و سهم‌خواهی، برخی طرفدار سهم بالاتر نمایندگان دولت از نظر تعداد بر دو طرف دیگر هستند چرا‌که تاکید دارند دولت نقش تضامنی دارد و لازم است نقش موثرتری در تصمیم‌گیری‌ها داشته باشد. برخی نیز بر این باورند که اگر سهم دولت در این میان با دیگران برابر باشد، دیگر در قبال این صندوق‌ها به دلیل مسئولیت کمتر، پاسخگویی نخواهد داشت. گروهی دیگر به برقراری تناسب براساس میزان مشارکت تاکید دارند که عموما در زمره کارفرمایان قرارمی‌گیرند. این گروه با توجه به سهم حق بیمه که شامل سهم ۲۰ درصدی کارفرما در برابر سهم ۷ و ۳ درصدی کارگر و دولت می‌شود، بر این باورند که باید نمایندگان کارفرما نقش مهم‌تری در تصمیم‌گیری‌های مربوط به صندوق بیمه اجتماعی داشته باشند. در نهایت گروه سوم به برابری سهم هر یک از شرکای اجتماعی و دستیابی به تصمیمات مورد قبول همه ذی‌نفعان باور دارند. بیشتر گروه‌های کارگری رسمی از این ایده حمایت می‌کنند و در اساس سه‌جانبه‌گرایی را منوط به برابری سهم هر یک از اعضا می‌دانند.

نظر مرکز پژوهش‌های مجلس

از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، بررسی تمام جهات نشان می‌دهد بدون هیچ تردید دیدگاه سوم رویکرد مناسب‌تری دارد که به مشارکت عادلانه میان همه منتهی خواهد شد. رویکرد نخست، می‌تواند به تقویت مداخلات سیاسی در امور صندوق‌های بازنشستگی منجر شود؛ برای مثال در دهه ۹۰ تصمیم‌گیری درباره بخش سرمایه‌گذاری صندوق تامین اجتماعی در اختیار وزارت کار قرار گرفته است و مدیران صندوق نقش چندانی در راهبری آن ندارند. این موضوع ممکن است تا حدی استقلال اداری و مالی صندوق را مخدوش کند. از سوی دیگر مفروض رویکرد دوم نیز پیروزی از نوعی نگرش سهامداری است که جانبدار سرمایه‌دار است و خواهان مطیع بودن نیروی کار. در‌حالی‌که پیشینه سه‌جانبه‌گرایی حاکی از آن است که موضوع یادشده بر نوعی تعاونی است که در آن، تصمیم‌گیری و راهبری در این حوزه، نه براساس میزان سهام، بلکه منطبق با نوعی کنترل دموکراتیک انجام می‌شود‌ به‌ویژه آنکه صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی براساس همبستگی بنا شده که در آن توزیع ریسک افقی میان همه اعضای صندوق و عمودی میان نسل‌های مختلف صورت می‌گیرد؛ بنابراین میزان مشارکت در حق بیمه، فاقد تاثیر بر تصمیم‌گیری در این زمینه است.

منابع درآمدی و هزینه‌ای سازمان همخوانی ندارد

تامین مالی یکی از مشکلات اساسی سازمان تامین اجتماعی است. با توجه به منابع درآمدی سازمان تامین اجتماعی و هزینه‌های مربوط به بازنشستگی، از کار افتادگی، بازماندگان، بیکاری و بیمه سلامت، بسیاری معتقدند این منابع قادر به پوشش هزینه‌های سازمان تامین اجتماعی نیست. منابع درآمدی سازمان عبارتند از: حق بیمه مربوط به حقوق و دستمزدها که با استناد بر فهرست دستمزد کارکنان از شرکت‌ها دریافت می‌شود. علاوه‌بر این، به استناد مواد ۳۸ و ۴۱ قانون تامین اجتماعی، حق بیمه قراردادهای پیمانکاری نیز از فعالان بخش خصوصی وصول می‌شود.

حق بیمه، چالش اصلی کسب‌وکار

طبق گزارش‌های منتشر شده از مشکلات محیط کسب‌وکار، پرداخت حق بیمه تامین اجتماعی از چالش‌های مهم محیط کسب‌وکار کشور محسوب می‌شود. گزارش بانک جهانی، کسب رتبه ۱۴۴ در نماگر پرداخت مالیات وضعیت نامناسب تعامل سازمان تامین اجتماعی با کسب‌و‌کارها را نشان می‌دهد. همچنین امتیاز نامناسب مولفه رویکردهای سختگیرانه اداره‌های کار و بیمه تامین اجتماعی برای مدیریت نیروی انسانی در گزارش پایش محیط کسب‌و‌کار ایران که به‌صورت فصلی توسط اتاق بازرگانی تهیه می‌شود، انعکاس دیگری از نارضایتی فعالان اقتصادی از عملکرد سازمان تامین اجتماعی است.

از سوی دیگر، گستره کسب‌وکارهایی که در تعامل با سازمان تامین اجتماعی هستند نیز بسیار وسیع است به نحوی که براساس سالنامه آماری سازمان تامین اجتماعی، تعداد بیمه‌پردازان اجباری این سازمان بیش از ۱۰ میلیون و ۷۰۰ هزار نفر بوده است. همچنین افرادی که به‌صورت مستقل اقدام به فعالیت می‌کنند و کارفرمای مشخصی ندارند مشمول بیمه‌های خاص سازمان تامین اجتماعی می‌شوند که جمعیتی بیش از ۴ میلیون نفر را در‌بر می‌گیرد. اینها بیانگر اهمیت ویژه و اثرگذاری بالای شیوه تعامل سازمان تامین اجتماعی بر محیط کسب‌و‌کار و تولید کشور است.

مغایرت‌های قانونی که به ضرر تولید تمام می‌شود

تعدد بخشنامه‌ها، دستورالعمل و آیین‌نامه‌های سازمان تامین اجتماعی به سد عظیمی در برابر کسب‌وکارها به‌ویژه کسب‌و‌کارهای نوپا بدل شده که تولیدکنندگان سال‌هاست درخواست اصلاحاتی در این قوانین دارند.

ماده ۴۱ قانون تامین اجتماعی، اقدام به تعیین درصدهایی برای قراردادهای پیمانکاری کرده ‌‌که براساس آن درصدها، حق بیمه دریافت می‌شود. تعیین درصد و تدوین بخشنامه‌های مرتبط نیز بر‌عهده سازمان تامین اجتماعی است. مبلغ حق بیمه در این حالت که به‌اصطلاح حق بیمه قرارداد نامیده می‌شود و بسته به اینکه قرارداد عمرانی یا غیر‌عمرانی باشد، درصدی از قرارداد به‌صورت یکجا به‌عنوان حق بیمه اخذ می‌شود. وجود امکان مذاکره در زمینه ضریب انتخاب شده، عدم انطباق درصد در‌نظر گرفته شده با میزان حق بیمه واقعی، نگه داشتن بخش قابل‌توجهی از مبالغ قراردادهای پیمانکاری به منظور اطمینان از پرداخت حق بیمه قرارداد و... مشکلات متعددی را برای فعالان اقتصاد‌ در این بخش ایجاد کرده است. از سوی دیگر این قانون با اصل ۸۵ قانون اساسی مغایر است که حل آن نیازمند مداخله مجلس است. اختیارات بازرس و کارمند شعبه تامین اجتماعی برای تعیین ضریب حق بیمه، یکی دیگر از معضلات کسب‌وکارها است. علاوه‌بر نقش همزمان سازمان تامین اجتماعی که موجب تعارض منافع ساختاری می‌شود، قائم به شخص بودن وصول حق بیمه امکان فساد را بیشتر می‌کند.

براساس ماده ۴۵ قانون تامین اجتماعی نحوه تسلیم اعتراض و درخواست تجدیدنظر و تشکیل جلسات هیات‌ها و ترتیب رسیدگی و صدور رأی و ابلاغ، به‌ موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد هیات‌مدیره سازمان به تصویب شورای‌عالی سازمان تامین اجتماعی خواهد رسید که این امر با روح اصل ۸۵ قانون اساسی مغایرت دارد. همچنین مطالبات سازمان بابت حق بیمه و خسارات تاخیر و جریمه‌های نقدی طبق مقررات مربوط به اجرای مفاد اسناد رسمی مطالبات به وسیله ماموران اجرای سازمان قابل وصول است و آیین‌نامه اجرایی این موضوع نیز از سوی سازمان تامین اجتماعی تهیه شده و به تصویب وزارت رفاه اجتماعی و وزارت دادگستری می‌رسید. با توجه به این موضوع سازمان تامین اجتماعی نقش موثری در تدوین تشریفات دادرسی و شیوه اجرای احکام توسط سازمان تامین اجتماعی برعهده دارد.

ماده ۴۷ قانون تامین اجتماعی به مسئله حسابرسی از دفاتر و اسناد کارفرما اختصاص دارد. این حسابرسی‌ها و زمان‌بندی آن فاقد هرگونه قاعده بوده و در عمل هر زمان که سازمان بخواهد انجام می‌شود. شاید بتوان گفت بیشتر بازرسی‌های انجام‌شده برای بررسی مدارک مربوط به سال‌ها قبل بوده و حتی مواردی وجود دارد که نمایندگان سازمان خواستار بازرسی دوره زمانی بیش از ۱۰ سال گذشته شده‌اند. در موارد گوناگون نتیجه این حسابرسی‌ها تعیین مبلغ قابل‌توجهی بدهی برای کارفرماست که پرداخت آن برای واحد اقتصادی مشکلاتی ایجاد می‌کند.

علاوه‌بر تمام موارد یادشده یکی از مشکلات موجود در نظام‌های بیمه کشور، نگرانی از احقاق حق کارگران بیمه نشده است. به عبارت بهتر، در فرآیندهای فعلی ممکن است برخی کارگران توسط کارفرما بیمه نشوند و حقوق آنها ضایع شود. درحال‌حاضر طبق ماده ۱۴۸ قانون کار، کارفرمایان مکلف هستند کارگران خود را بیمه کنند. همچنین براساس ماده ۱۸۳ قانون کار، کارفرمایانی که از این کار خودداری کنند جریمه می‌شوند. اما سازکار دقیقی برای شناسایی کارفرمایانی که از بیمه کارگران خودداری کرده‌اند وجود نداشته و این امر به فرآیند شکایت کارگر از کارفرما موکول شده است.