چالش نسبت بودجه عمرانی به بودجه هزینه‌ای ادامه دارد

لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ چهارشنبه، ۱۲ آذر ازسوی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. هر سال در بودجه ارائه شده یکی از موضوع‌های مهم و چالشی، «نسبت بودجه عمرانی به بودجه هزینه‌ای» است. از آنجایی که بودجه عمرانی مبنای توسعه و پیشرفت کشور به‌شمار می‌رود، این موضوع از حساسیت خاصی برخوردار است.

بودجه سال آینده کل کشور ۲ هزار و ۴۳۶ هزار میلیارد تومان است که ۱۵۶۲ هزار میلیارد تومان آن بودجه شرکت‌های دولتی است و بودجه منابع عمومی دولت نیز با کسر درآمدهای اختصاصی، به بیش از ۸۴۱ هزار میلیارد تومان می‌رسد. از این میزان ۱۰۴ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی یا به‌اصطلاح بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خواهد بود که صرف پروژه‌های عمرانی و زیرساختی می‌شود. آنچه در نمودار زیر به‌عنوان تملک سرمایه‌ای مشاهده می‌شود همان بودجه عمرانی منظور شده در لایحه بودجه امسال است. البته اعداد در اینجا به ریال آمده است. این عدد نسبت به بودجه سال گذشته حدود ۱۸ درصد افزایش را نشان می‌دهد؛ به‌اصطلاح اقتصادی یعنی بودجه در بخش عمران، انبساطی است. برخی منتقدان این میزان افزایش را باتوجه به میزان تورم کم می‌دانند. برخی دیگر نیز این استدلال را چندان قوی و قابل‌دفاع نمی‌دانند و معتقدند در صورت قبول آن باید انتظار داشته باشیم که کل بودجه نیز به‌تناسب میزان تورم منبسط شود که امری معقول به‌نظر نمی‌رسد.


تملک درآمد سرمایه‌ای

با این حال، عدد مربوط به تملک درآمد سرمایه‌ای به‌تنهایی گویا نیست. معمولا نسبت این عدد به میزان هزینه‌ها را به‌عنوان عددی مناسب‌تر برای قضاوت در زمینه سهم بودجه عمرانی در نظر می‌گیرند. این نسبت برای لوایح بودجه سال ۱۳۹۹ و سال ۱۴۰۰ به ترتیب حدود ۱۹ درصد و ۱۶ درصد است. اگر این اعداد و ارقام را در کنار اعداد ارائه شده در ستون آخر جدول زیر قرار دهیم روند بودجه عمرانی برای ۲۴ سال قابل‌تشخیص خواهد بود. با این توضیح که این نسبت برای سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ مربوط به لایحه بودجه است، اما آنچه در جدول زیر مشاهده می‌کنید عملکردی است.


مقایسه با سال‌های قبل

در هر صورت به میزانی که این عدد به یک نزدیک‌تر شود یا حتی بالاتر از عدد یک هم برود، نشان‌دهنده افزایش بودجه عمرانی در مقایسه با هزینه‌ها است. بالاترین عدد ۴۵ است که به سال ۱۳۷۶ تعلق دارد. برای سال ۱۳۷۸ نیز این نسبت ۴۰ درصد است. اعدادی که دیگر در بودجه سال‌های بعد مشاهده نشدند. حتی در فاصله سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ که ایران بیشترین درآمدهای نفتی تاریخ بعد از انقلاب اسلامی را تجربه کرد نیز هرگز بودجه عمرانی روند صعودی به خود ندید. البته شواهد حاکی از آن است که این نسبت از سال ۱۳۳۸ تاکنون همواره کمتر از یک بوده است.


یک اراده تاریخی

 از ابتدای برقراری نظام بودجه‌نویسی مدرن در کشور بخشی از درآمدها به عمران و آبادانی و توسعه زیرساخت‌ها اختصاص یافته است. مورخان این‌گونه آورده‌اند که از سال ۱۳۰۴ به بعد درآمدهای قند، شکر و چای و همچنین درآمد حاصل از فروش نفت (از سال ۱۳۰۶) از درآمدهای بودجه عمومی کشور مجزا بود و به حساب ذخیره می‌رفت تا صرف راهسازی، راه‌آهن، کاغذسازی و سایر امور اقتصادی و ساختمانی شود. این ایده و اراده سیاسی-اقتصادی برای توسعه ضروری و در عین حال هوشمندانه بود، اما خیلی دوام نیاورد. به‌زودی و در ابتدای دهه ۱۳۲۰ هزینه‌های جاری دولت کم‌کم افزایش یافت و به‌ناچار بخشی از درآمدهای نفتی که به بخش عمران تعلق داشت، صرف هزینه‌های جاری شد.


رابطه نفت و بودجه عمرانی

در همه دولت‌های بعد از انقلاب زمانی که درآمدها، به‌ویژه درآمدهای نفتی کاهش پیدا کرده به موازات آن بودجه عمرانی نیز لاغرتر و نحیف‌تر شده است. البته این‌گونه هم نبوده که با افزایش درآمدهای نفتی بودجه عمرانی افزایش قابل‌توجهی کرده باشد؛ بنابراین، این موضوع ربط مستقیمی به این دولت و آن دولت ندارد، بلکه ناشی از ذات و ماهیت دولتی بودن اقتصاد است که منشأ بسیاری از چالش‌ها و مشکلات ساختاری بودجه به‌شمار می‌رود. در اقتصاد دولتی، دولت‌ها پیوسته بزرگ و بزرگ‌تر می‌شوند و هزینه‌های جاری‌شان نیز افزایش می‌یابد و چون منابع درآمدی محدود است از بودجه عمرانی می‌زنند. اگر انواع یارانه‌های پنهان و آشکار را نیز به این موضوع اضافه کنیم خواهیم دید که تا چه حد بودجه به‌جای بالا و پایین کردن ارقام و اعداد به اصلاح ساختاری نیاز دارد.


اصلاح ساختار بودجه

تا زمانی که ساختار بودجه اصلاح نشود، نمی‌توان از بودجه عمرانی در برابر دست‌درازی‌های بودجه هزینه‌ای دفاع کرد.
مسئولان، فعالان و صاحب‌نظران اقتصادی همواره بر این موضوع تاکید داشته‌اند که نظام بودجه کشور دارای مشکلات و چالش‌ها و نیازمند رفع و اصلاح است. سابقه این موضوع به برنامه سوم توسعه بازمی‌گردد. در این برنامه، اصلاح نظام بودجه‌ریزی و ارتباط هدفمند منابع به برنامه‌های عملیاتی در تدوین سیاست‌های استراتژیک موردتوجه قرار گرفت.

در بند «ب» تبصره ۲۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ و همچنین در بند «ر» تبصره یک قانون بودجه سال ۱۳۸۲، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موظف شد در راستای اصلاح نظام بودجه‌نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه و اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه‌ها در تمامی دستگاه‌های اجرایی اقدام کرده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه‌ها را براساس نیاز دستگاه و فعالیت‌های آنها انجام دهد.
 همچنین، در بند «ب» تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۳ و نیز مواد ۸۸-۴۹-۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم توسعه کشور و در بند ۳۲ امور اقتصادی سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه بر اهمیت اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی تاکید شده است.


تدوین نقشه راه بودجه عمومی

در نهایت سازمان برنامه و بودجه در راستای اجرای فرمان رهبر معظم انقلاب در آذر سال ۱۳۹۷ مبنی بر «تدوین نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی» اقدام به تدوین طرح اصلاح ساختار بودجه کرده و در آبان ۱۳۹۸ آن را به شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه تحویل داد.

طرح یادشده شامل ۴ محور است که عبارتند از: درآمدهای پایدار به عنوان جایگزین نفت، هزینه‌های کارآمد که به ساماندهی خرج دولت اشاره دارد، بخش ثبات‌سازی در اقتصاد برای توسعه و در نهایت اصلاح نهادی نظام بودجه‌ریزی کشور. در مجموع برای ۴ بخش یادشده ۹ بسته طراحی شده که هر کدام شامل تعدادی برنامه است.


سخن پایانی...

بسیاری از کارشناسان بر این باورند که درصورت اصلاح بودجه سالانه و مهم‌تر از آن نظام بودجه‌ای کشور براساس طرح «تدوین نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی» می‌توان انتظار اعمال نظم و انضباط در بودجه و در نتیجه کاهش هزینه‌های اضافی و افزایش نسبت بودجه عمرانی به بودجه هزینه‌ای را داشت.


چاپ