امیر عباس آذرم‌وند: موسسه تحقیقاتی وابسته به سازمان امور مالیاتی در گزارش اخیر خود به بررسی کشش مالیاتی در حدود نیم قرن اخیر ایران پرداخته است.
این گزارش نشان می‌دهد کشش مالیاتی در سال ۹۸ برای کل مالیات‌ها به عدد ۰.۴۳ می‌رسد؛ به این معنا که افزایش هر یک درصد تولید ناخالص داخلی به درآمدهای مالیاتی دولت درنهایت، ۰.۴۳ واحد درصد اضافه می‌کند. این در حالی است که تحریم‌ها با بستن مسیر فروش نفت ایران و بازگرداندن منابع ارزی کشور در عمل منابع دولت را دچار مشکل کرده است. در مقابل، نظام مالیاتی موجود امکان افزایش درآمدها به اندازه‌ای که دولت به آن نیاز داشت را ایجاد کرد.
به همین دلیل با وجود اینکه از سهم نفت در بودجه جاری کم شده، اما از طریق مالیات‌ها این کسری جبران نشده و به همین دلیل نرخ کسری بودجه سالانه در کشور به روند فزاینده خود ادامه می‌دهد؛ به گونه‌ای که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی کسری بودجه سال گذشته را بیش از ۱۳۰ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است. همچنین دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ کسری تراز عملیاتی خود را بیش از ۳۱۰ هزار میلیارد تومان ارزیابی کرده که خود می‌تواند یکی از چالش‌های اقتصاد کشور در سال آینده باشد. از این رو، با گزارش اخیر مشخص می‌شود دلیل اینکه دولت نمی‌تواند از مالیات‌ها به عنوان یک منبع درآمدی پایدار استفاده کند، نبود یک نظام مالیاتی جامع و پایین بودن نرخ کشش مالیاتی است.
کشش کلی مالیات یا همان کشش مالیاتی واکنش کلی درآمدهای مالیاتی کشور به تغییرات ایجادشده در تولید ناخالص داخلی اسمی، سیاست‌های مالیاتی و سرانجام تلاش نهاد مالیاتی را اندازه‌گیری می‌کند. به عبارت دیگر، تاثیر همزمان ۳ تغییر نام‌برده بر درآمدهای مالیاتی به کمک این کشش و به صورت نسبت تغییرات متناسب در درآمدهای مالیاتی به تغییرات متناسب در تولید ناخالص داخلی اسمی، محاسبه می‌شود. به گزارش صمت درواقع محاسبه کشش‌های مالیاتی تلاشی برای پاسخ دادن به طیف وسیعی از سوالات در حوزه مالیات است.
سوالاتی از این دست که آیا درآمدهای مالیاتی کشور متناسب با تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی تغییر می‌کنند؟ آیا رشد سریع‌تر تولید ناخالص داخلی اسمی به رشد سریع‌تر و متناسب در درآمدهای مالیاتی منجر می‌شود؟ آیا نظام مالیاتی کشور کشش‌پذیر است؟ کشش مالیاتی میزان واکنش درآمدهای مالیاتی کشور را به تغییرات در تولید ناخالص داخلی اسمی، اندازه‌گیری می‌کند. کشش کوتاه‌مدت شاخصی برای سنجش قدرت تثبیت‌کنندگی خودکار مالیات‌ها است و اندازه آن بیشتر کوچک‌تر از یک است در‌حالی‌که کشش بلندمدت معیاری برای سنجش پایداری مالی دولت است و اندازه آن به طور معمول بزرگ‌تر از یک است.
در این میان اگر نرخ مالیات بر ارزش افزوده کالاهای لوکس مساوی یا بزرگ‌تر از نرخ عمومی و نرخ کالاهای ضروری کمتر از نرخ عمومی باشد، آن‌گاه انتظار می‌رود کشش بلندمدت بزرگ‌تر از یک باشد. اگر هم رشد با کاهش سهم درآمد نیروی کار همراه باشد انتظار می‌رود کشش بلندمدت بیمه‌های پرداختی تامین اجتماعی کاهش و کشش بلندمدت مالیات بر شرکت‌ها افزایش یابد. به این ترتیب، اگر رشد اقتصادی به طور عمده حاصل از رشد صادرات باشد کشش بلندمدت برخی از مالیات‌ها تحت تاثیر قرار می‌گیرد.
کشش کوتاه و بلندمدت مالیات
آمار نشان می‌دهد در کشورهایی که کنترل سختگیرانه دستمزد و قوانین سفت و سخت برای حمایت از نیروی کار و اشتغال وجود دارد مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی و پرداختی‌های تامین اجتماعی به‌نسبت باثبات بوده و ممکن است اندازه کشش کوتاه‌مدت آنها کوچک‌تر از یک باشد. براساس نتایج به‌دست آمده در کوتاه‌مدت به طور متوسط ۶۰ درصد از تغییرات مالیات‌های مستقیم را تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی تشکیل می‌دهد.
این شاخص برای مالیات کالا و خدمات حدود ۱۹ درصد، برای مجموع مالیات‌های مستقیم و کالا و خدمات ۴۳ درصد و برای کل مالیات‌ها با احتساب مالیات بر واردات فقط ۴۳ درصد بوده است. همچنین کشش بلندمدت تمام منابع مالیاتی یادشده بزرگ‌تر از یک است و این نتیجه با انتظارات تئوریک و نتایج سایر مطالعات هم همخوانی دارد.
افزایش کشش مالیاتی در دوره اول
در دوره ۱۳۵۰ تا ۱۳۷۹ قانون مالیات‌های مستقیم یک بار در سال ۱۳۶۶ اصلاح شد. در این اصلاحیه تعداد طبقات نرخ‌های مالیاتی بر درآمد نسبت به قانون مصوب سال ۱۳۴۵ بالا رفت و نرخ‌های نهایی مالیات بر درآمد نیز افزایش یافت. علاوه‌بر این، معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی جدیدی در بخش‌های مختلف معرفی و اندکی از پیچیدگی نظام مالیات بر درآمد شرکت‌ها کاسته شد. در این دوره سهم مالیات‌های مستقیم از کل درآمدهای مالیاتی از حدود ۴۰ درصد در سال ۱۳۵۰ به حدود ۶۰ درصد در سال ۱۳۷۹ افزایش یافت.
در این مدت کشش کوتاه‌مدت مالیات‌های مستقیم ۰.۶۷ و درآمدهای مالیاتی کل ۰.۵۱ برآورد شده که نشان می‌دهد هر دو مالیات کم‌کشش هستند. این امر نمایانگر این است که در کوتاه‌مدت رشد این دو مالیات کمتر از رشد تولید ناخالص داخلی اسمی بوده است. به این ترتیب کشش کوتاه‌مدت مالیات کالا و خدمات حدود ۰.۲۸ و کشش کوتاه‌مدت مالیات‌های مستقیم و کالا و خدمات نیز ۰.۶ بوده است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد در کوتاه‌مدت ۴۹ درصد از تغییرات مالیات بر درآمد، ۷۸ درصد از تغییرات مالیات بر شرکت‌ها، ۳۲ درصد از تغییرات مالیات مشاغل، ۳۶ درصد از تغییرات مالیات حقوق و سرانجام ۴۸ درصد از تغییرات مالیات بر درآمد مستغلات را تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی توضیح داده است. در دوره ۱۳۵۰ تا ۱۳۷۹ مالیات بر شرکت‌ها، مالیات بر درآمد به دلیل بالا بود کشش کوتاه‌مدت آنها نسبت به سایر منابع مالیاتی گزینه‌های مناسب‌تری برای دولت به منظور افزایش درآمدهای خود در کوتاه‌مدت بوده و دلیل آن نیز حساسیت به‌نسبت بالای این مالیات‌ها به تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی بوده است.
کشش بلندمدت که معیاری برای سنجش پایداری مالی دولت است در تمام منابع مالیاتی نزدیک به یک یا اندکی بیشتر از یک بوده است. مالیات‌های مستقیم، مالیات بر درآمد، مالیات بر مشاغل، مالیات بر حقوق و مالیات بر ثروت در مقایسه با مالیات‌های کالا و خدمات، شرکت‌ها، مستغلات و واردات به دلیل کشش بلندمدت بزرگ‌تر از یک، به پایداری مالی دولت کمک بیشتری کرده‌اند.
تاثیر اصلاح قانون بر کشش مالیاتی
در ۱۸ سال گذشته قانون مالیات‌های مستقیم دو بار در سال‌های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۴ اصلاح شد. نتیجه این اصلاحات در کنار معرفی مالیات بر ارزش افزوده در سال ۸۷ و الکترونیکی کردن بسیاری از فرآیندهای مالیاتی تاثیرات زیادی برجای گذاشت. اگر‌چه در طول نیم قرن اخیر شاخص نسبت مالیاتی و شاخص سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت تغییر چندانی نکرده‌اند اما این اصلاحات تثبیت‌کنندگی خودکار بسیاری از مالیات‌ها را تغییر داده است. همچنین کاهش کشش‌های کوتاه‌مدت مالیات‌های مستقیم، مجموع مالیات‌های مستقیم و کالا و خدمات، کل مالیات‌ها، مالیات بر درآمد، مالیات بر شرکت‌ها و مالیات بر واردات در این دوره رقم خورد. در این دوره که شرایط آن به وضعیت کنونی بیشتر شباهت دارد، کشش کوتاه‌مدت مالیات‌های مستقیم از ۰.۶ به حدود ۰.۳۸ کاهش یافته که به نوبه خود حاکی از کاهش قدرت تثبیت‌کنندگی خودکار مالیات‌های مستقیم در این دوره است.
اکنون ۳۸ درصد از تغییرات مالیات‌های مستقیم را تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی توضیح می‌دهد و این شاخص قبل از اصلاحات مورد بحث ۶۷ درصد بود. در بخش مالیات‌های مستقیم کشش کوتاه‌مدت مالیات بر درآمد شرکت‌ها از ۰.۷۸ به ۰.۳ کاهش یافته که بیشترین کاهش در بین تمام منابع مالیاتی است. هم‌اکنون به طور متوسط ۳۰ درصد از تغییرات مالیات بر شرکت‌ها را در کوتاه‌مدت، تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی نشان می‌دهد در‌حالی‌که پیش از این شاخص یادشده بیش ۷۸ درصد بوده است. کاهش شدید کشش کوتاه‌مدت مالیات بر شرکت‌ها نشانگر کاهش قدرت تثبیت‌کنندگی خودکار این مالیات است.
این هشداری است برای سیاست‌گذاران مبنی‌بر اینکه در کوتاه‌مدت این مالیات به دلیل اینکه نمی‌تواند به سرعت و همگام با تولید ناخالص داخلی تغییر کند، منبع مناسبی برای افزایش بیشتر درآمدهای دولت نیست. به همین دلیل افزایش بیشتر مالیات بر شرکت‌ها در بودجه‌های سنواتی به میزانی متناسب یا بیشتر از افزایش انتظار در تولید ناخالص داخلی اسمی، گمراه‌کننده و تحقق آن دور از انتظار خواهد بود. سایر منابع مالیاتی مستقیم به جز مالیات بر درآمد حقوق، با کاهش کشش کوتاه‌مدت نسبت به دوره قبل روبه‌رو هستند. در کوتاه‌مدت ۳۱ درصد از تغییرات مالیات بر درآمد را تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی توضیح می‌دهد. این در حالی است که از نظر آماری رابطه معناداری میان مالیات بر درآمد مشاغل، مالیات بر درآمد مستغلات و مالیات بر ثروت با تولید ناخالص داخلی وجود ندارد. با وجود کاهش کشش کوتاه‌مدت بیشتر منابع مالیات‌های مستقیم، کشش کوتاه‌مدت مالیات کالا و خدمات نسبت به دوره قبل از ۰.۲۸ به بیش از ۰.۵ رسیده است.
چرا اصلاحات مالیاتی در دستور کار قرار می‌گیرد؟
یکی از اهداف مهم اصلاحات مالیاتی در بسیاری از کشورها افزایش درآمدهای مالیاتی است. ضرورت افزایش بیشتر درآمدهای مالیاتی برای تامین مخارج دولت‌ها زمانی اهمیت پیدا می‌کند که این سیاست با سیر روش‌های تامین مالی کسری بودجه دولت مانند استقراض از بانک‌ها یا انتشار اوراق قرضه مقایسه شود. یکی از شاخص‌های سنجش میزان موفقیت برنامه‌های اصلاح نظام مالیاتی کشش مالیاتی است که در یک ساختار مالیاتی ثابت میزان واکنش درآمدهای مالیاتی را نسبت به تغییرات ایجادشده در درآمد اندازه‌گیری می‌کند.
شرایط چند سال اخیر کشور، فشارهای زیادی را بر بودجه دولت تحمیل کرده است. کاهش درآمدهای نفتی از یک سو و افزایش هزینه‌های دولت ناشی از شیوع کرونا از سوی دیگر تمام نگاه‌ها را به سمت درآمدهای مالیاتی معطوف کرده است. این در حالی است که اقتصاد کشور در ۳ سال اخیر با رکود تورمی روبه‌رو بوده و بیشتر کسب‌و‌کارها یا با کاهش تولید یا تعطیلی مواجه شده‌اند. در این شرایط افزایش درآمدهای مالیاتی بدون تغییر نرخ‌ها و پایه‌های مالیاتی نگرانی‌های زیادی را در محافل سیاست‌گذاری و اقتصادی کشور به‌ویژه در نظام مالیاتی ایجاد کرده است. اینکه در شرایط کنونی امکان افزایش بیشتر درآمدهای مالیاتی بدون تغییر نرخ‌ها و پایه‌های مالیاتی وجود دارد یا نه، مسئله‌ای است که به بررسی‌های بیشتر نیاز دارد.
پاسخ به این پرسش که آیا رشد تولید ناخالص داخلی اسمی در چند سال اخیر به افزایش در درآمدهای مالیاتی منجر می‌شود به یک مولفه بسیار مهم نظام مالیاتی بستگی دارد که به آن کشش کلی مالیاتی یا توان تغییرپذیری مالیات گفته می‌شود. این معیار چگونگی و میزان واکنش درآمدهای مالیاتی به تغییرات تولید ناخالص داخلی را نشان می‌دهد. به ۳ دلیل اندازه‌گیری شاخص کشش کلی مالیات برای سیاست‌گذاران اقتصادی مهم است؛ از یک سو کشش کلی مالیات نقش سیاست‌های مالیاتی را در تضمین پایداری مالی دولت در بلندمدت و تثبیت نوسانات اقتصادی در کوتاه‌مدت به تصویر می‌کشد.
مالیات‌هایی که در بلندمدت همجهت و همزمان با تولید ناخالص داخلی تغییر می‌کنند به پایداری مالی دولت کمک می‌کنند و آنهایی که در کوتاه‌مدت همجهت با تولید تغییر می‌دهند و به‌عنوان یک تثبیت‌کننده عمل می‌کند. بنابراین شناخت نحوه و چرایی پاسخ درآمدهای مالیاتی به تغییرات تولید ناخالص داخلی اسمی در چرخه‌های تجاری از نظر محدودیت‌های بین دوره‌ای بودجه دولت و همچنین اهداف هموارسازی مالیات مهم است. علاوه‌بر این، کشش کلی مالیات به سیاست‌گذاران کمک می‌کند تا ببینند دولت درآمدهای مالیاتی را هم‌راستا با افزایش فعالیت‌های اقتصادی افزایش می‌دهد یا خیر. سرانجام برآورد کشش کلی به شناسایی نقاط قوت و ضعف نظام مالیاتی کمک می‌کند.
همچنین محاسبه کشش مالیاتی از چند جهت به مقامات مالیاتی کمک می‌کند؛ نخست اینکه بدانند آیا برای افزایش درآمدهای مالیاتی به تلاش بیشتری نیاز دارند؟ از طرف دیگر، به هدایت و جهت‌دهی سیاست‌گذاران به تلاش برای افزایش سهم مالیات‌ها (که واکنش بهتری به افزایش پایدار در تولید ناخالص داخلی دارد) کمک می‌کند. در نهایت، شناخت عوامل اثرگذار بر کشش مالیات‌ها، به پیش‌بینی نحوه تغییر و اصلاح عوامل موثر کمک شایانی می‌کند.
چه زمانی می‌توان مالیات را افزایش داد؟
یکی از مسائل مهمی که در شرایط فعلی کشور ذهن همه سیاست‌گذاران و مقامات مالیاتی کشور را به خود مشغول کرده این است که آیا در شرایطی که اقتصاد کشور با تورم دست و پنجه نرم می‌کند امکان افزایش بیشتر درآمدهای مالیاتی بدون افزایش نرخ‌ها و پایه‌های مالیاتی وجود دارد؟
توان نظام مالیاتی یک کشور در جمع‌آوری و وصول منابع درآمدی کافی برای تامین مالی مخارج دولت به ساختار سیاست مالیاتی، تلاش نهاد وصول مالیات و سرانجام شرایط کلان اقتصادی آن کشور بستگی دارد. به طور کلی تغییرات در درآمدهای مالیاتی یک کشور در هر سال تحت تاثیر عواملی چون تغییرات طبیعی در درآمد ملی، تغییرات در سیاست‌های مالیاتی و سرانجام تغییرات در تلاش و بهره‌وری نهاد وصول مالیاتی قرار دارد. میزان واکنش یا حساسیت کلی درآمدهای مالیاتی به مجموع تغییرات یادشده به کمک شاخص کشش کلی مالیات یا همان کشش مالیاتی ممکن می‌شود. به تعبیر دیگر، این شاخص ابزاری برای سنجش میزان بهره‌وری کل نظام مالیاتی یک کشور است.
با کمک این شاخص می‌توان اثرات همزمان تغییرات سیاستی، تغییرات در تلاش و بهره‌وری نهاد وصول مالیات و سرانجام تغییرات در درآمد ملی را بر درآمدهای مالیاتی اندازه‌گیری کرد. چنانچه شاخص کشش مالیاتی، یک باشد به این معنا است که یک درصد افزایش در تولید ناخالص داخلی درآمدهای مالیاتی را نیز به اندازه یک درصد افزایش می‌دهد و به این ترتیب نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بی‌تغییر می‌ماند. اگر اندازه شاخص کشش مالیاتی بزرگ‌تر از یک باشد، مفهومش این است که یک درصد افزایش در تولید ناخالص داخلی به میزان بیش از یک درصد درآمدهای مالیاتی را افزایش می‌دهد و به این ترتیب شاخص نسبت مالیاتی را افزایش می‌دهد. سرانجام اگر اندازه این شاخص کوچک‌تر از یک باشد به این معناست که یک درصد افزایش تولید ناخالص داخلی درآمدهای مالیاتی را به میزانی کمتر از یک درصد افزایش می‌دهد و به این ترتیب شاخص نسبت مالیاتی را کاهش می‌دهد.
بررسی آمارهای چند دهه اخیر کشور نشان می‌دهد در کل دوره ۱۳۵۰ تا ۱۳۹۸ یک الگوی رفتاری یکسان یا به بیان دیگر، همزمانی بین رشد تولید ناخالص داخلی اسمی و رشد درآمدهای مالیاتی مشاهده نمی‌شود. در برخی سال‌ها بین رشد تولید و رشد درآمدهای مالیاتی همزمانی وجود دارد و در برخی دیگر این همزمانی با یک سال وقفه همراه بوده است.
برای مثال، از سال ۸۰ تا ۸۵ به طور تقریبی الگوی رشد درآمدهای مالیاتی و رشد تولید ناخالص داخلی اسمی همزمان بوده اما از سال ۸۶ تا ۹۳ این همزمانی با یک وقفه همراه بوده است. علاوه‌بر این، در سال‌های بررسی شده رشد کل درآمدهای مالیاتی از رشد تولید ناخالص داخلی اسمی بیشتر و در بقیه سال‌ها کمتر بوده است. همچنین در بیشتر سال‌های مورد بررسی همزمانی بین رشد مالیات‌های مستقیم و کالا و خدمات و رشد تولید ناخالص داخلی با یک سال وقفه همراه بوده است.