عملکرد ۸ ساله صندوق توسعه ملی حکایت می‌کند

صندوقی که هرگز کارکرد اصلی خود را پیدا نکرد

صندوق توسعه ملی، پس از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی، براساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی، در سال ۱۳۸۹ تاسیس شد.

این صندوق اهدافی نظیر ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش خصوصی و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه‌های توسعه کشور را مدنظر قرار داد تا رسالت اصلی خود را که همانا ذخیره درآمد مازاد نفت، از آنچه در بودجه دولت تعریف شده است، به منظور استفاده در موارد اضطراری همچون کاهش درآمد ارزش کشور در زمان افت نرخ نفت و موارد مشابه انجام دهد.

موارد استفاده از اعتبارات صندوق
موارد استفاده از صندوق توسعه ملی در زمینه‌های مختلفی همچون تولید ملی، صادرات غیرنفتی، اشتغال و حمایت از کار و سرمایه داخلی برنامه‌ریزی شده که منابع ارزی ذخیره شده در آن براساس مفاد تعیین شده در اساسنامه استفاده می‌شود. دراین بین اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به مؤسسه‌های عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی یکی از موارد استفاده از اعتبارات صندوق توسعه ملی است. همچنین اعطای تسهیلات صادرات خدمات فنی و مهندسی به شرکت‌های خصوصی و تعاونی ایرانی که در مناقصه‌های خارجی برنده می‌شوند از طریق منابع خود یا تسهیلات سندیکایی از دیگر موارد استفاده از منابع صندوق توسعه ملی محسوب می‌شود.
لازم به ذکر است که پرداخت تسهیلات خرید به طرف‌های خریدار کالا و خدمات ایرانی در بازارهای هدف صادراتی کشور، سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی، اعطای تسهیلات به سرمایه‌گذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی به منظور جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری در ایران با رعایت اصل (۸۰) قانون اساسی و تأمین هزینه‌های صندوق از موارد دیگر استفاده از منابع صندوق به شمار می‌رود. براساس قانون حاکم بر صندوق توسعه ملی استفاده از منابع این صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است.
گفتنی است، صندوق توسعه ملی در راستای تحقق اهدافی همچون تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار و حفظ سهم نسل‌های آینده می‌تواند مطابق قوانین ضمن اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به مؤسسه‌های عمومی غیردولتی یا حتی سرمایه‌گذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب در بازارهای پولی و مالی خارجی نیز سرمایه‌گذاری کند.

۱۹ میلیارد دلار به غیردولتی‌ها رسید
از آنجایی که فلسفه شکل‌گیری این صندوق در ایران بیشتر در راستای تعدیل فشارهای ناشی از نوسان نرخ نفت بر اقتصاد ملی بوده تا ایجاد حساب پس‌انداز برای نسل‌های آینده کشور، بنابراین حاکمیت این نگرش بر دیدگاه دولتمردان و برنامه‌ریزان کشور نحوه عملکرد این صندوق را به طور مستقیم تحت تاثیر قرار داد. به این ترتیب علیرغم اینکه صندوق توسعه ملی قرار بود، محلی برای ذخیره بخشی از درآمدهای نفتی به منظور ایجاد منابعی برای نسل‌های آینده و از سوی دیگر بکارگیری آن در توسعه کشور باشد و در این راستا تاکید شده بود که تمام منابع صندوق باید در چارچوب اساسنامه اختصاص پیدا کند، اما در عمل اینگونه نشد و عملکرد ۸ ساله صندوق توسعه ملی به گونه‌ای پیش رفت که نتوانست توقعات را آنطور که باید برآورده کند که همین موضوع انتقادهای زیادی را به عملکرد این صندوق وارد کرد.
به هرحال براساس آنچه در اساسنامه صندوق توسعه ملی آمده است، این صندوق می‌تواند جهت تحقق اهداف آمده در اساسنامه به سه بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی‌ها تسهیلات ارزی و ریالی پرداخت کند، اما شواهد حاکی از آن است که منابع ورودی این صندوق به بخش‌هایی غیر از این سه بخش هم پرداخت شده است که بررسی جزییات عملکرد تسهیلات ارزی و ریالی صندوق توسعه ملی تا سال ۹۷ این موضوع را نشان می‌دهد. بررسی‌ها حکایت از این دارد که بخش قابل توجهی از منابع صندوق توسعه ملی با کسب مجوز یا تصویب قوانین مختلف، خارج از روال مندرج در اساسنامه صندوق، هزینه شده است و از ابتدای فعالیت این صندوق تا پایان سال ۹۷ بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار ورودی داشته که بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی تاکنون فقط از ۱۹ میلیارد دلار آن استفاده کرده‌اند.
دراین رابطه نیز مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به عملکرد صندوق توسعه ملی و نحوه هزینه‌کرد منابع آن پرداخته و بررسی‌های این مرکز حاکی از آن است که براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی پذیرش شده از سوی صندوق (اعلام وصول شده)، تا پایان سال ۹۷، معادل ۴۱.۱۸ میلیارد دلار بوده است.
از این مقدار معادل ۳۹.۷۳ میلیارد دلار به مرحله تخصیص ارز (صدور نامه مسدودی به بانک مرکزی) رسیده، و از مجموع تسهیلات ارزی مسدود شده مبلغی معادل ۲۳.۷۰ میلیارد دلار به طرح‌های بخش خصوصی، ۱۵.۳۶ میلیارد دلار به طرح‌های بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسه‌های عمومی غیردولتی، ۹۶ میلیون دلار به طرح‌های بخش تعاونی و ۵۶۹ میلیون دلار به سایر موارد، اختصاص یافته است.
شایان ذکر است که از کل مبلغ مسدود شده برای پرداخت تسهیلات از طریق قراردادهای عاملیت ارزی، مبلغ ۱۹.۲۱ میلیارد دلار با همکاری بانک‌های عامل و بانک مرکزی به مرحله پرداخت قطعی به متقاضیان رسیده است.
علاوه بر تسهیلات مذکور، تسهیلات ارزی دیگری به صورت تکلیفی از منابع صندوق به طرح‌های مختلف پرداخت شده که شامل، مسدود شدن ۱۱ میلیارد و ۳۵۰ میلیون دلار برای اعطای تسهیلات برای اجرای طرح‌های ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی، مسدود شدن مبلغ ۳.۳۹ میلیارد دلار بابت اجرای بند «د» تبصره «۴» قانون بودجه سال ۹۷، مسدود شدن مبلغ ۱۵.۸ میلیون دلار بابت اجرای بند «و» تبصره «۴» قانون بودجه سال ۹۷، مسدود شدن مبلغی معادل ۱۳.۳۸ میلیارد دلار براساس سایر تکالیف محوله به صندوق از سوی مراجع قانونی، است.
بنابراین کل مسدودی‌های تکلیفی از ابتدا تا پایان سال ۹۷ معادل ۲۸.۱۴ میلیارد دلار بوده که ۲۷.۷۸ میلیارد دلار آن تاکنون پرداخت شده است. در عین حال تا پایان سال ۹۷ بیش از ۶۷.۸۷ میلیارد دلار برای ارائه تسهیلات ارزی به طرح‌های مختلف از منابع صندوق توسعه ملی مسدود شده که بیش از ۴۱ درصد آن خارج از روال قوانین صندوق و در قالب مصوبات بودجه‌ای و غیربودجه‌ای بوده است.
ذکر این نکته ضروری است که مقایسه میزان تسهیلات پرداخت شده نسبت به مسدودی نشان‌دهنده این موضوع است که در هزینه‌های خارج از روال این نسبت حدود ۹۹ درصد و برای مسدودی‌های انجام شده در چارچوب روال صندوق ۴۸ درصد بوده است. به این ترتیب تسهیلات ارزی پرداخت شده از طریق سازکارهای خارج از روال صندوق نسبت به کل تسهیلات ارزی پرداخت شده بیش از ۵۹ درصد بوده است.
بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص می‌یابد تا بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات، این منابع را به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط (ازجمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن و...) در چارچوب قراردادهای مشخص، تخصیص دهند. تا پایان سال ۹۷ مبلغ قرارداد سپرده‌گذاری‌های ارزیِ صندوق توسعه ملی با بانک‌ها ۷.۲ میلیارد دلار بوده که ۶.۶۰ میلیارد دلار آن در حالت فعال قرار دارد. از این میزان ۱.۳۳ و ۴.۳ میلیارد دلار به ترتیب به اجرای بندهای «ب» و «س» تبصره «۵» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ و بند «ل» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۳۹۴ اختصاص دارد. بنابراین بیش از ۹۳ درصد منابع ارزی سپرده‌گذاری شده ناشی از احکام بودجه‌ای است.
براساس این گزارش، مجموعه تسهیلات و سپرده‌گذاری ریالی پرداخت شده از سوی صندوق توسعه ملی را می‌توان به سه دسته زیر تقسیم کرد:
الف) تسهیلات پرداخت شده تا پایان سال ۱۳۹۳ براساس قوانین بودجه و سایر تکالیف: در این سال‌ها تسهیلات ریالی با عاملیت بانک‌ها پرداخت می‌شد. تا پایان سال ۱۳۹۳ بیش از ۲۱۱ هزار میلیارد ریال قرارداد منعقد شد که از این میزان بیش از ۱۱۸.۸ هزار میلیارد ریال تسهیلات به متقاضیان پرداخت شد. تا پایان سال ۹۷ بیش از ۸۷.۶ هزار میلیارد ریال آن (بدون احتساب سود) بازپرداخت شده است و از اصل مبالغ پرداختی، مبلغ ۳۱.۲ هزار میلیارد ریال آن نزد بانک‌ها به‌عنوان تسهیلات جاری باقی مانده است. این بخش از تسهیلات ریالی کاملا به تکالیف بودجه‌ای مربوط بوده است.
ب) سپرده‌گذاری ریالی براساس سازکار ماده (۵۲) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۲): مطابق سازکار این ماده که مجوز آن در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه به اساسنامه صندوق توسعه ملی الحاق شده، سالیانه ۲۰ درصد از ورودی صندوق توسعه ملی در بانک‌های خصوصی و دولتی داخلی سپرده‌گذاری ریالی می‌شود تا به صورت تسهیلات به بخش‌های مذکور در این ماده (کشاورزی، صنعت، گردشگری و...) اختصاص یابد. سود سپرده‌گذاری و اقساط وصولی نیز دوباره برای پرداخت تسهیلات طرح‌های موضوع این بند اختصاص می‌یابد. مجموع قراردادهای سپرده‌گذاری‌های ریالی صندوق بر اساس ماده (۵۲) قانون الحاق (۲) از ابتدای سال ۱۳۹۴ تاپایان سال ۹۷ مبلغی معادل ۳۳۴.۷ هزار میلیارد ریال بوده است. از این میزان ۳۶.۶ هزار میلیارد ریال به اجرای حکم بند «الف» تبصره «۱۸» قانون بودجه ۹۷، ذیل ماده (۵۲) قانون الحاق (۲) اختصاص دارد.
ج) قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری: تا پایان سال ۹۷ براساس قانون حمایت از توسعه و ایجاداشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری مبلغ ۶۶.۹ هزار میلیارد ریال از منابع صندوق در دو مرحله در بانک‌های منتخب سپرده‌گذاری شده است. این بخش از تسهیلات نیز منطبق با اساسنامه صندوق توسعه ملی نبوده و براساس لایحه دولت در مورد پرداخت وام اشتغال روستایی و برای اجرا در مناطق روستایی، عشایر و شهرهای کمتر از ۱۰ هزار نفر، پرداخت شده است.
بنابراین کل تسهیلات ریالی پرداخت شده از محل صندوق از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۹۷ از سه محل قوانین بودجه سنواتی، ماده (۵۲) قانون الحاق (۲) و قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، بیش از ۶۱۳ هزار میلیارد ریال قرارداد بوده که ۲۷۸ هزار میلیارد ریال (بالغ بر ۴۵ درصد) آن خارج از روال صندوق توسعه ملی بوده است.
در مجموع برصاساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۹۷ بیش از ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی مسدود شده، ۹۳ درصد از سپرده‌گذاری‌های ارزی مسدود شده و ۴۵ درصد از تسهیلات و سپرده‌گذاری‌های ریالی مسدود شده صندوق توسعه ملی در راستای برنامه‌هایی خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی هزینه شده است.

۳۸ میلیارد دلار درخواست
همچنین در آخرین گزارش عملکرد صندوق که مربوط به پایان خرداد ۹۸ است، نشان می‌دهد از محل ذخایر ارزی صندوق توسعه ملی و با تبدیل آن به ریال، حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان در بانک‌ها برای ارائه تسهیلات سپرده‌گذاری شده است. از این مبلغ در کنار بخش صنعت و کشاورزی تسهیلاتی در اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار یا توسعه آب‌های مرزی و امثال آن ارائه شده است. در سوی دیگر منابع ارزی صندوق قرار دارد که در آخرین گزارش، حدود ۳۸ میلیارد دلار درخواست دریافت تسهیلات از صندوق توسعه ملی ثبت شده و فرآیند آن در حال انجام است که بیش از ۱۹ میلیارد دلار آن به پرداخت قطعی رسیده است.
اما روند کلی صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس آن تا اوایل امسال نشان می‌دهد که حدود ۱۰ هزار و ۹۰۰ میلیارد دلار قراردادهای عاملیت ارزی منعقد شده که به دنبال آن حدود ۷ میلیارد و ۲۴۰ میلیون دلار قرارداد سپرده‌گذاری ارزی بین صندوق و بانک‌ها که عامل توزیع منابع صندوق توسعه ملی هستند، منعقد شده است.
همچنین میزان قراردادهای عاملیت ریالی صندوق به ۲۱ هزار و ۱۳۴ میلیارد تومان می‌رسد که در این بین ۴۰ هزار میلیارد تومان قرارداد سپرده‌گذاری ریالی منعقد شده است.
جدای از این قراردادها پرداخت‌هایی در راستای اجرای قوانین محوله در طرح‌های ملی، آب، خاک، کشاورزی و غیره نیز وجود داشته که گزارش عملکرد آن نشان می‌دهد کل مبلغ مسدود شده به ۲۸ میلیارد و ۹۹۳ میلیون دلار می‌رسد که ۲۸ میلیارد و ۵۴۹ میلیون دلار پرداخت شده و مانده اصل مطالبات به حدود ۲۶ میلیارد دلار می‌رسد.
اما در هر صورت با اینکه سالانه درصدی از منابع ناشی از درآمد نفت که حداقل ۲۰ درصد بوده است به صندوق واریز شده و البته در سال‌های مختلف این میزان تغییر کرده، چند سالی است که گزارش مشخصی از دارایی‌ها و موجودی ارزی صندوق توسعه ملی منتشر نشده است. براساس قانون برنامه پنجم توسعه، دولت باید از ابتدای تاسیس صندوق ۲۰ درصد از منابع را به آن واریز می‌کرد و سالانه ۳ درصد به آن اضافه می‌شد.
بعد از آن در قانون برنامه ششم توسعه براین تاکید شد که سالانه ۳۰ درصد منابع به صندوق واریز و هر سال ۲ درصد به آن اضافه می‌شود اما به هر صورت با توجه به شرایط بین‌الملل و کاهش درآمدهای نفتی که اثر مستقیم بر کاهش درآمدهای دولت بر بودجه داشت، در این سال‌ها دولت‌ها برای جبران این کسری با دریافت مجوز معمولا کف میزان تعیین شده برای واریز به صندوق را پرداخت کرده است. همانطور که مشخص است حجم بالایی از منابع ورودی صندوق توسعه ملی از سوی سه بخش مورد تأکید (بخش‌های خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی) در اساسنامه صندوق، هزینه نشده و این موضوع بیانگر نقض شدن قواعد مالی حاکم به مدیریت درآمدهای نفتی است. در این نقض قواعد مالی، صندوق توسعه ملی به یک صندوق ضربه گیر بودجه تبدیل شده و این اتفاق بیانگر یک ضعف بزرگ در قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی است. ضعفی که فقدان توجه به آن موجب نقض پیاپی قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی خواهد شد و این نقض هیچ ارتباطی هم با شرایط تحریمی و غیرتحریمی ندارد. پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس این است که در سال‌های آتی به ویژه هنگام طراحی برنامه هفتم توسعه این قواعد مالی مورد بازنگری قرار بگیرد.

کارکرد بین‌نسلی را از دست داده
این شرایط درحالی بر صندوق توسعه ملی حاکم است که دولت در لایحه بودجه ۹۹ برای نخستین بار برداشت ریالی از صندوق توسعه ملی برای تأمین هزینه‌های جاری خود را در متن لایحه آورده است و این موضوع گرچه در تنگنای مالی دولت ناشی از کاهش شدید درآمدهای نفتی اتفاق افتاده؛ اما با ابراز نگرانی بسیاری از کارشناسان همراه شده است.
در روزهایی که دولت به دلیل تحریم و اقتصاد گرفتار رکود تورمی، با افت شدید منبع درآمدی مهم خود یعنی نفت روبه‌رو است، برای پوشش کسری بودجه از این محل، چند مسیر را انتخاب کرده که برداشت از صندوق توسعه ملی یکی از آنهاست. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ دولت از دو مجرا برداشت از صندوق خواهد داشت. یک برداشت ۳۰ هزار میلیاردتومانی از موجودی صندوق توسعه برای پرداخت هزینه‌های جاری خود و یکی هم استقراض تسهیلات ارزی به میزان ۳میلیارد و ۴۲۵ میلیون یورو برای تأمین منابع ۱۵ ردیف.
این موضوع در حالی در لایحه بودجه سال آینده آورده شده است که برخی کارشناسان این شکل از برداشت و هزینه کرد ذخایر ارزی کشور برای امور جاری و روزمزه را آینده فروشی می‌دانند. داوود سوری، اقتصاددان در گفت‌وگو با پایگاه خبری اتاق ایران درباره نحوه برداشت از صندوق توسعه ملی می‌گوید: با این شکل از برداشت و هزینه‌کرد ذخایر ارزی کشور برای امور جاری و روزمره، آینده ما شبیه خانواده‌ای خواهد بود که هیچ پس‌اندازی برای روزهای دشوار خود ندارد.
سوری می‌گوید: در کشورهایی با اقتصاد نفتی صندوق ذخیره ارزی شکل گرفته است تا این منابع در حوزه سرمایه‌گذاری‌های زیرساخت هزینه شود، اما متاسفانه ما هیچ اطلاع و نشانی از چنین سرمایه‌گذاری‌هایی نداریم که چیست و کجا انجام شده است. حتی نمی‌دانیم درحال‌حاضر حجم دارایی نقدی صندوق ذخیره ارزی چقدر است. او تصریح می‌کند: دولت برای تامین منابع درآمدی خود درصدد است سال آینده ۳۰ هزار میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی برداشت کند که برخلاف رسالت اصلی این صندوق است که از اول به خاطر آن تأسیس شده بود. سوری تاکید می‌کند: نفت و درآمدهای صندوق ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی ثروت بین نسلی است اما این صندوق هنوز کارکرد اصلی خود را پیدا نکرده است. گویی دولتها فکر می‌کنند هدف از این صندوق این است که آنها هر زمان به پول نیاز داشتند اجازه برداشت از صندوق را بگیرند. به گفته سوری نباید به منابع صندوق توسعه ملی دست‌درازی شود؛ اگرچه این صندوق کارکرد خود را از دست داده است و با صندوق ذخیره ارزی دیگر کشور قابل مقایسه نیست. ما منابع آتی نسل‌های خود را مصرف کرده و رفاه نسل آینده را صرف امور جار خود کرده‌ایم. ما نمی‌دانیم نسل آینده از این عملکرد ما چه هزینه‌هایی را تحمل خواهند
 کرد.


چاپ