پیشنهاداتی برای اجرای درست آمایش سرزمین
آمایش سرزمین به برنامه‌ریزی فضایی در مقیاس ملی و منطقه‌ای اطلاق می‌شود. سند ملی آمایش سرزمین از سال گذشته در کشور تدوین و اجرای آن آغاز شده است و در این میان، بسیاری معتقدند با جانمایی مناسب محل قرارگیری صنایع با تکیه بر آمایش سرزمین علاوه بر توسعه متوازن می‌توان در راستای تحقق توسعه پایدار گام برداشت. با توجه به اهمیت حفظ محیط زیست در توسعه، صمت به بررسی ابعاد تدوین سند توسعه صنعتی و تجاری با رویکرد آمایش سرزمین پرداخته و با رضا موسایی، دبیر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام صادق گفت‌وگو کرده که در ادامه می‌خوانید.
آمایش سرزمین؛ از تعریف تا اجرا
آمایش سرزمین، ارزیابی نظام‌مند عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و... به‌منظور یافتن راهی برای تشویق و کمک به جامعه بهره‌برداران در انتخاب گزینه‌هایی مناسب برای افزایش و پایداری توان سرزمینی در جهت برآورد نیازهای جامعه است. از مهم‌ترین خصوصیات این نگاه؛ جامع‌نگری، کیفیت و سازماندهی فضایی آن است. به عبارت دیگر، پایدارترین آرایشی که به ۳ مؤلفه مهم جمعیت، سرمایه، منابع طبیعی و محیطی یک منطقه یا سرزمین ختم می‌شود، برنامه آمایش سرزمین نامیده می‌شود. آمایش سندی است که برای تحقق توسعه پایدار فضایی، مجموعه اهـداف، راهبردهـا، سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی بخش‌های دولتی و غیردولتی را در ابعـاد اقتصـادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست‌محیطی و کالبدی در برمی‌گیرد؛ این برنامه در چارچوب چشم‌انداز، اهداف توسعه ملی، بـا رویکـردی توسعه‌گرا، مشارکت‌جو و انعطاف‌پذیر تهیه می‌شود.
ضرورت تدوین و اجرای طرح‌های توسعه منطقه‌ای بر هیچ‌کس پوشیده نیست. برای اجرای این طرح‌های توسعه‌ای، آمایش سرزمین تا چه اندازه مدنظر قرار گرفته است؟
در سال‌های گذشته نبود برنامه‌ریزی درست، توسعه منطقه‌ای و تقسیم کار فضایی، موجب افزایش نابرابری و فاصله توزیع متوازن در بین مناطق گوناگون کشور شده است. بدین‌ترتیب کشور دارای چهره‌ای دوگانه شده که بخشی از آن کمتر توسعه‌یافته و محروم است و بخش دیگر توسعه‌یافته. متاسفانه در کشور ما قطب‌های رشد در حال بزرگ‌تر شدن و عدم‌سرریز به مناطق دیگر هستند که این امر با نگاه به نقشه سطح‌بندی توسعه‌ای استان‌ها قابل درک است. به‌عنوان مثال، فاصله و شکاف توسعه بین استان یزد که در رتبه نخست قرار دارد با سیستان‌وبلوچستان که در رتبه آخر ایستاده، بسیار زیاد است. به‌طورکلی، استان‌های یزد، سمنان، مرکزی، مازندران، اصفهان و تهران به ترتیب در صدر جدول و استان‌های سیستان‌وبلوچستان، کردستان، آذربایجان غربی، خراسان شمالی، کهگیلویه و بویراحمد، لرستان و ایلام در انتهای جدول قرار دارند.
حال اگر در نیم‌قرن اخیر سرمایه‌گذاری‌ها براساس مطالعات آمایش سرزمین انجام شده بود، علاوه بر حفظ محیط‌زیست، شکاف توسعه که ممکن است موجب چالش‌های اجتماعی، سیاسی و امنیتی شود نیز وجود نداشت و هر منطقه متناسب با ظرفیت‌های خود رشد می‌کرد. به‌عنوان نمونه، استان سیستان‌وبلوچستان که سواحل مکران را در خود جای داده، فرصت کم‌نظیری برای احداث صنایع است و سرمایه‌گذاری در معادن این استان می‌تواند رشد و شکوفایی را برای مردم این منطقه به ارمغان آورد.
با این تعبیر، دستیابی به توسعه و حفظ آراستگی و توازن منطقه‌ای چگونه امکان‌پذیر است؟
با توجه به تفاوت سطح پیشرفت استان‌ها و براساس اطلاعات آماری سرشماری سال ۱۳۹۵، پراکندگی جمعیت در استان‌های شرقی و مرکزی کشور نسبت به استان‌های شمال، شمال‌غرب و غربی بسیار کمتر است. نتایج تحلیل این شاخص حاکی از آن است که تداوم روندهای موجود می‌تواند بحران‌های جدی که تهدیدکننده بقای ملی است را به‌همراه داشته باشد. به‌طورکلی می‌توان گفت برای دستیابی به توسعه و حفظ آراستگی و توازن منطقه‌ای باید در گام نخست استراتژی کشور برای توسعه صنعتی نمایان شده و سپس روشن شود که هر منطقه باید چه اقداماتی را در مسیر تحقق استراتژی توسعه ملی باید انجام دهد. در این مسیر، برنامه‌های آمایش سرزمین در سطوح ملی و منطقه‌ای می‌تواند بسیار راهگشا باشد.
با توجه به این الگو، طرح‌های آمایش سرزمین در ایران را چگونه ارزیابی می‌کنید و اجرای این طرح‌ها در کشور چه نقاط ضعف یا قوتی دارد؟
نگرش و ساختار تصمیم‌گیری دولت به برنامه‌های آمایش سرزمین بنا به‌نظر صاحب‌نظران و کارشناسان حوزه برنامه‌ریزی، یکی از مهم‌ترین عواملی است که موجب ازکارافتادگی برنامه‌های توسعه در کشور شده است. طی زمان به‌نسبت طولانی که آمایش سرزمین در سطح سیاست‌گذاری کشور مطرح شده، اقدامات بایسته در زمینه ایجاد ظرفیت و ضرورت‌های آن انجام نشده و این مسئله موجب‌شده سازکار نهادی عینیت بخشیدن به این مقوله، تبدیل به محلی برای توزیع رانت‌هایی مانند مطالعات، پژوهش‌ها و پروژه‌های خاص شود.
از دیگر عوامل نارسایی طرح‌های آمایش سرزمین در ایران می‌توان به دو مورد اشاره کرد. «تک‌ساحتی بودن نظام برنامه‌ریزی» نکته نخست است که به‌نظر می‌رسد مطالعات آمایش انجام‌شده تاکنون اغلب متکی بر اطلاعات قوه مجریه بوده و اطلاعات سایر قوا در نظر نگرفته نشده است. «بحران کاهش اعتماد به سیاست‌گذاری» نیز نکته دوم است که گاهی تصمیمات بدون پشتوانه کارشناسی منجر به هزینه‌کردهای جدی برای کشور و مردم شده است. از سوی دیگر، نحوه عملکرد نظام تصمیم‌گیری کشور به‌گونه‌ای است که نقش بسیار کمرنگی برای مشارکت مردم در نظر گرفته است.
در تحلیل اسناد آمایش استانی، مشکلات نظام رگولاتوری کشور را در چه مواردی ارزیابی می‌کنید؟
یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام رگولاتوری کشور، کم‌توجهی به مسائل حیاتی و اقتضائات زمانی است. در ارتباط با اسناد آمایش استانی نیز می‌توان گفت این اسناد با کاستی‌ها و نواقص جدی مواجه هستند. این چالش‌ها در چندین مورد طبقه‌بندی شده‌اند که می‌توان به مواردی مانند «فراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین» اشاره کرد؛ بنابراین مهم‌ترین الزامات حداقلی که پیش از تدوین سند آمایش ملی و استانی باید فراهم شود، شامل چند مورد است.
پیش از تدوین، باید با یک منطق و هویت قابل‌اتکا، هدف که برای کشور متصور هستیم، ترسیم شود. همچنین باید شناخت کافی از شرایط بین‌الملل وجود داشته باشد. در کنار این موارد، وجود یک دولت توسعه‌گرا یعنی دولتی که دولتمردان آن به برنامه‌های توسعه‌ای در مسیر تحقق تولید مولد و فناورانه اعتقاد راسخ داشته و از نزدیک درگیر برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای باشند، از الزامات برنامه‌ریزی اقتصادی مطلوب است.
و اینها شامل چه مواردی هستند؟
نخستین نکته، «وجود استراتژی توسعه صنعتی کارآمد» است. در برنامه‌های استراتژیک دورنمایی از وضعیت مطلوب طراحی می‌شود، به‌طوری‌که همه خط‌مشی‌های ثابتی که آغاز و انجام آنها نیل به هدف‌های عالی را میسر می‌کند، در بردارد. براساس تجربه تاریخی سایر کشورها، اغلب کشورهایی به توسعه دست یافته‌اند که از توان تولیدی بالایی برخوردارند؛ بنابراین می‌توان گفت تحول توان تولیدی (تولید فناورانه) و توسعه با یکدیگر هم بسته‌اند.
نکته بعدی می‌تواند «نظام آماری قابل‌اتکا» باشد. به این معنا که برای تدوین سند آمایش سرزمین، باید نظام آماری پویا و گسترده‌ای برای کل کشور وجود داشته باشد.
«ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی کشور» از دیگر موارد است. براساس آموزه‌های نهادگرایی، مسئله در فرآیند تحقق اهداف توسعه‌ای از اهمیت بالایی برخوردار است. به‌عبارت دیگر، حتی اگر بهترین قاعده‌گذاری‌ها انجام شود اما در سطح اجرا توانایی لازم وجود نداشته باشد، دستاوردی نخواهد داشت.
در میان اخبار
با توجه به تجربه انحلال و احیای مجدد سازمان برنامه‌وبودجه، ساختار فعلی سازمان به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد متولی برنامه آمایش در کشور، بسیار شکننده و ناهماهنگ است و از سوی دیگر، وزارت راه و شهرسازی با پیگیری طرح‌های جامع و کالبدی، به شکلی دیگر، در حال انجام اقدامی موازی با سازمان برنامه‌وبودجه است که این مسئله نیز می‌تواند در کنار توان و ظرفیت ناکافی بدنه اجرایی، موجب ایجاد ناهماهنگی و کم‌اثرتر شدن اقدامات انجام‌شده شود.
با این روند، در برخی نهادهای دخیل توافق‌نداشتن روی مفاهیم کلیدی برنامه‌های آمایش سرزمین به چشم می‌خورد. برای رفع این مشکل چه باید کرد؟
هماهنگی و توسعه از جمله مهم‌ترین مفاهیم برنامه‌ریزی به‌شمار می‌روند. بدون شک نبود توافق بر این مفاهیم کلیدی در برنامه‌های آمایش کشور مشکلاتی ایجاد می‌کند. فلسفه وجودی برنامه‌ریزی، حل‌وفصل بحران ناهماهنگی است؛ بنابراین انتظار می‌رود در اسناد توسعه‌ای مانند سند آمایش ملی و استانی اقدام به تبیین ناهماهنگی‌های بحران‌زا در سطوح منطقه‌ای، بین منطقه‌ای و ملی شود. این در حالی است که اغلب این اسناد فاقد شایستگی لازم برای تحقق این مهم هستند.
از سوی دیگر، بررسی محتوایی اسناد آمایش در دسترس، حکایت از آن دارد که درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین وجود ندارد. به‌طورکلی ارزیابی می‌شود یک نظم فکری حاکم بر تهیه سند آمایش استانی، فاقد اسلوب روش‌شناختی و ذهنیت برنامه‌ای بوده است.همچنین توافق‌نداشتن بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی موجب بروز ناهماهنگی در تدوین اسناد استانی شده است. هر استان به‌عنوان جزئی از کل کشور باید در راستای اهداف بلندمدت کشور پیش رود و نباید از سرنوشت مشترک و درهم‌تنیده استان‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در کشور غفلت کرد.
با توجه به موارد یادشده آیا تهیه و اجرای درست برنامه‌های آمایش استانی، امکان‌پذیر است؟
موازی‌کاری در نهادهای گوناگون در تدوین اسناد توسعه و نامشخص بودن جایگاه اسناد جامع توسعه‌بخشی مانند سند جامع آب، انرژی، حمل‌ونقل و... و طرح‌های جامع و کالبدی استان‌ها در تدوین اسناد آمایش ملی و استانی، یکی دیگر از مصادیق ناهماهنگی در برنامه‌ریزی و تدوین اسناد آمایش به‌شمار می‌رود.
موردتوافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی برای تدوین اسناد آمایش، منجر به بروز مشکلات اساسی مانند حجم بالای اسناد آمایش، ارائه مطالب تکراری و کاهش امکان اولویت‌بندی و ایجاد ارتباط مناسب مطالب ارائه‌شده در بخش‌های مطالعات پایه و برنامه‌ریزی راهبردی شده است.
چه راهکارهایی برای سودمندشدن طرح‌های آمایش تدوین‌شده، پیشنهاد می‌شود؟
باتوجه به طرح‌های آمایش تدوین‌شده و تحلیل عملکرد آنها در کشور، چندین راهکار قابل ذکر است. برای دستیابی به تعادل‌های منطقه‌ای در شهرستان‌های یک استان باید نوعی عدم‌تمرکز در ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری‌های نوین و ایجاد زیرساخت‌ها، موردتوجه سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان و مدیران ارشد استان قرار گیرد.
برای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، احداث مراکز آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای می‌تواند به‌عنوان راهکار بلندمدت، اصلاح بافت و ساختار راه‌های ارتباطی و تسریع و تسهیل خدمات‌رسانی به دهستان‌ها و شهرستان‌ها به‌عنوان برنامه میان‌مدت و استفاده از بذرهای اصلاح‌شده، استفاده از ماشین‌آلات کشاورزی مدرن و آبیاری تحت‌فشار و توسعه مناطق تبدیلی به‌عنوان برنامه کوتاه‌مدت موردتوجه قرار گیرد.
از سوی دیگر، به‌دلیل مهاجرت به سمت شهرهای بزرگ، معمولا روستاها و شهرهای کوچک از نیروی متخصص خالی شده‌اند. عمده‌ترین علت این مهاجرت اوضاع نامناسب اقتصادی، نابرابری‌های دستمزد در شهر و روستا، عدم‌برخورداری از امکانات و خدمات شهری مطلوب و بیکاری بوده؛ بنابراین به‌منظور کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای در سطح استان، ضروری است تمهیداتی برای بهبود شرایط در مناطق یادشده و کاهش مهاجرت‌های شهری اندیشیده شود.
برای دستیابی به نتیجه مطلوب و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، استراتژی‌های اتخاذشده در راستای برنامه‌ریزی باید با شرایط گوناگون شهرستان‌های استان تطابق داشته باشد همچنین به‌منظور فراهم‌سازی زمینه کلی توسعه استان ضرورت دارد تا از وجود منابع متعدد طبیعی و انسانی در جای‌جای استان بهره‌برداری بهینه شود.
پیشنهاد مشخص برای موفقیت در این مسیر چیست؟
پیشنهاد می‌شود در اعمال سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه کشور در تخصیص منابع به استان‌هایی که مناطق روستایی آنها از نابرابری بیشتری رنج می‌برند، تلاش بیشتری شود. همچنین نظارت مناسبی بر تخصیص کارآمد منابع بین مناطق شهری و روستایی انجام شود. تعدیل موانع توسعه منطقه‌ای در کشور مستلزم تغییر نظام و ساختار برنامه‌ریزی است. ساختار برنامه‌ریزی باید به‌گونه‌ای باشد که قدرت تصمیم‌گیری مردم به نمایندگان را در بُعد منطقه‌ای، به‌منظور تعیین سرنوشت و وضعیت حال و آینده خود ارتقا دهد.
ایجاد واحدهای کوچک‌مقیاس صنعتی با سرمایه‌گذاری‌های مستقیم یا مشارکت بنگاه‌های بزرگ اقتصادی دولتی و بخش عمومی در شهرستان‌های کمتر توسعه‌یافته می‌تواند از شکاف نابرابری در استان‌ها بکاهد.
استقرار سرمایه مدیریتی کارآمد و اثربخش در استان‌های محروم به‌منظور بهبود مدیریت بخش عمومی و افزایش کیفیت عملکردی نهادهای اجرایی با انتخاب مدیران اقتصادی نهادهای اجرایی براساس شاخص‌های شایسته‌سالارانه موجب بهبود روند توسعه استان‌ها و کاهش نابرابری می‌شود.
پیشنهاد می‌شود به‌عنوان ماهیت اقتصادی و صنعتی طرح‌های آمایش، مسئولیت تدوین اسناد آمایش کشور به وزارت صنعت، معدن و تجارت داده شود.
به‌منظور کاهش نابرابری‌ها و بهبود وضعیت توسعه مناطق گوناگون در دوران کنونی، لزوم تدوین و اجرای طرح‌های آمایش بیش‌ازپیش حائز اهمیت است؛ طرح‌های آمایش از آنجا که به‌عنوان ریل‌های حرکت کشور به سمت توسعه به‌شمار می‌روند، نیازمند تجزیه‌وتحلیل دقیق از سمت کارشناسان به‌ویژه کارشناسان اقتصادی و محیط‌زیست هستند، مهم‌تر از تدوین طرح نیز لزوم اجرای آن از سوی نهادهای ذی‌ربط است، از این‌رو اخیرا طرح آمایش سرزمین از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت با هدف ایجاد اشتغال و ارزش‌افزوده در حوزه صنعت، معدن و تجارت آغاز شده که در آن پروژه‌هایی که بیش از ۶۰ درصد پیشرفت فیزیکی دارند، پروژه‌های دارای زنجیره ارزش‌افزوده هستند و واحدهای راکدی که توانمندی بازگشت به چرخه تولید را دارند در قالب این طرح قرار می‌گیرند.
