به گفته بسیاری از کارشناسان ناترازی بودجه و حاکمیت دولت بر بخش اقتصاد منجر به فاصله جایگاه صندوق با هدف‌گذاری انجام‌شده می‌شود و این همان اتفاقی است که این سال‌ها برای صندوق ذخیره ارزی ایران افتاده است؛ تا آنجا که به‌گفته برخی نمایندگان و تحلیلگران اقتصاد در شرایط موجود صندوق توسعه ملی به تهدیدی برای کشور تبدیل شده، زیرا دولت‌ها برای رفع ناترازی بودجه به سراغ این صندوق می‌روند، در حالی ‌که اگر صندوق نبود سراغ مولدسازی دارایی می‌رفتند. شواهد حاکی از آن است که اهداف صندوق توسعه ملی در مارپیچ برداشت دولت‌ها گم شده و  این نهاد از فلسفه پیدایش خود فاصله گرفته است.

فلسفه پیدایش یک صندوق

صندوق توسعه ملی یا حساب ذخیره ارزی به یک نهاد دولتی گفته می‌شود که نقش صندوق ثروت ملی ایران را دارد. صندوق ذخیره ارزی، طبق ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه بعد از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی، با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منبع‌های نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تاسیس شد. صندوق ذخیره ارزی ایران، جزو «صندوق‌های ثروت حاکمیتی» در ابعاد جهانی دسته‌بندی می‌شود. بیشتر کشورهای جهان که منابع قابل‌توجه نفت، گاز یا مواد معدنی دارند، برای ذخیره و سرمایه‌گذاری بخشی از عواید فروش این منابع، صندوق‌های مشابهی ایجاد کرده‌اند. حتی برخی کشورها با اینکه منابع طبیعی خاصی هم ندارند، برای سرمایه‌گذاری اضافه‌درآمد دولت‌های‌شان، صندوق مشابهی ایجاد کرده‌اند. باتوجه به ماهیت این صندوق‌ها که هدف‌شان سرمایه‌گذاری این منابع است از آغاز تاسیس، حجم آنها براساس منابع ورودی مشخص می‌شود. قسمتی از منابع سرمایه‌گذاری‌شده، به‌عنوان وام قرض داده شده‌اند تا به اضافه سودشان بازگردند و احیانا بخش دیگری از منابع هم به‌صورت نقد یا دارایی‌هایی که قابلیت نقدشوندگی سریع دارند نگهداری می‌شوند.

 ذخایر ارزی در ایران

طرح ایجاد صندوق ذخیره ارزی در سال ۱۳۷۹ در قالب ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و به‌دنبال آن، در آبان همان سال، آیین‌نامه اجرایی آن ازسوی هیات وزیران ابلاغ و اجرایی شد. دولت طبق قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، در صورتی می‌تواند از حساب صندوق ذخیره ارزی برداشت کند که درآمد حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند و برداشت از ذخایر ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع است. عمل نکردن به همین بند از مهم‌ترین نقاط انتقاد به دولت‌ها در برخورد با صندوق ذخیره ارزی است، چراکه در تمام سال‌های گذشته از منابع این صندوق برای تامین کسری بودجه دولت‌ها برداشت شده است.

سهم ۱۵ درصدی بخش خصوصی از منابع صندوق

محمدرضا پورابراهیمی در دومین همایش علمی صندوق ثروت ملی و عدالت بین‌نسلی، ضمن بیان آماری از واریز و برداشت‌های صندوق توسعه ملی گفت: تاکنون ۱۰۵ میلیارد دلار منابع به صندوق توسعه ملی اختصاص یافته که از این مبلغ ۶۵ درصد به دولت، ۲۰ درصد به نهادهای عمومی و ۱۵ درصد به بخش خصوصی اختصاص داده شده است. رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس یازدهم با بیان اینکه دولت قبل ۲ برابر واریزی به صندوق توسعه ملی از آن برداشت کرد، گفت: تنها ۱۵ درصد منابع صندوق توسعه ملی به بخش خصوصی تخصیص داده شد که ۳میلیارد دلار از این مبلغ معوق شده است.

وی تصریح کرد: مهم‌ترین اولویت دولت و مجلس در شرایط موجود باید اصلاح ساختار بودجه باشد که در این زمینه تغییراتی انجام شد، اما با نقطه مطلوب فاصله دارد و ۴۰ درصد بودجه کشور ناتراز است که این وضعیت ناپایداری است. رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس گفت: مولدسازی کاری دشوار و هزینه‌بر است و براساس آمار خزانه، در بحث مولدسازی دارایی دولت قبل حتی دارایی مولد را شناسایی نکرده است.

پورابراهیمی با تاکید بر اینکه استمرار وضعیت موجود صندوق توسعه ملی به‌صلاح کشور نیست، افزود: تغییرات نرخ ارز موجب شده بسیاری حاضر به بازپرداخت تسهیلات خود به‌صورت ارزی به صندوق نباشند؛ در نتیجه عملکرد صندوق از حالت سرمایه‌گذاری به استقراضی تبدیل شده است.

استفاده از منابع صندوق، تنها در صورت کاهش فروش نفت

محمد جعفری، کارشناس اقتصاد درباره وصول مطالبات صندوق ذخیره ارزی بهصمت گفت: در سال‌های گذشته درصد قابل‌توجهی از پرداخت منابع حساب ذخیره ارزی انحراف از استانداردها و شاخص‌های قانونی داشت؛ بنابراین تصمیم بر این شد که دولت با تبدیل حساب به صندوق در اصل برداشت‌های این منبع را ساماندهی کرده و منبع ذخیره‌ ارزی به‌عنوان سوپاپ اطمینان داشته باشد.

وی افزود: فلسفه تشکیل صندوق این بود که هر میزان درآمد مازاد فروش نفت، به حساب این صندوق واریز شود و همچنین در زمان‌هایی که درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، دولت کسری بودجه خود را از طریق این صندوق جبران کند تا بودجه دچار نوسان نشود.

این کارشناس تاکید کرد: مادامی که این صندوق وجود دارد، دولت‌ها به محض اینکه دچار کمبود و مشکل می‌شوند، از این صندوق برداشت می‌کنند، این در حالی است که از ابتدای شکل‌گیری این صندوق برداشت از آن به‌شرط وام‌دهی به بخش خصوصی بوده، به‌طوری که هر میزان پولی که از آن برداشت شد دوباره به صندوق بازگردد. وی در ادامه یادآور شد: در برنامه ششم توسعه مقرر شد هر سال مبلغ بیشتری از درآمدهای نفتی به حساب این صندوق واریز شود تا وابستگی بودجه به نفت به صفر برسد، اما در 2 تا 3 سال اخیر که با تشدید تحریم مواجه شدیم، باوجود آنکه بنا بود ۳۵ تا ۴۰ درصد درآمد نفتی به این صندوق واریز شود، این موضوع رعایت نشده است. جعفری با اشاره به اینکه بخص خصوصی که از صندوق اعتبار ارزی گرفته، توان بازپرداخت ارزی ندارد، گفت: باید برای بخش‌هایی که توان بازپرداخت ارزی به صندوق را ندارند، تمهیداتی در نظر گرفته شود اما براساس قانون تسریع در وصول مطالبات ارزی صندوق یک اصل لازم‌الاجراست.

 وی تاکید کرد: بازپرداخت منابع صندوق توسعه به‌صورت ریالی از آغاز اشتباه بود، زیرا بازگشت منابع به‌صورت ارزی توان صندوق را برای پرداخت تسهیلات ارزی به سایر بخش‌های نیازمند ارز بالا می‌برد. وی گفت: بدهی‌های دولت نیز باید بهینه‌سازی شود تا دولت مجبور نباشد برای تامین کسری بودجه سالانه به منابع صندوق توسعه ملی متوسل شود.

حساب ذخیره ارزی قلک دولت بود

سیده فاطمه حسینی، عضو سابق کمیسیون اقتصاد مجلس شورای اسلامی درباره تفاوت حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی بهصمت گفت: حساب ذخیره ارزی یک حساب دولتی است تا اگر دولت پس از دخل و خرج‌های پیش‌بینی‌شده درآمد بالاتری از محل فروش نفت کسب کرد، آن را به این حساب واریز کند؛ بنابراین حساب ذخیره ارزی یک قلک دولتی به‌شمار می‌رود. وی با اشاره به اینکه برخی‌ها معتقدند حساب ذخیره ارزی همزمان با پایان یافتن دولت هفتم و هشتم از بین رفته، گفت: در آن زمان هم حساب ذخیره ارزی دارای تکلیف قانونی بود، اما از آنجایی که با نظارت هیات امنا اداره می‌شد، هر جا دولت نیاز به پول داشت مثل قلک از این حساب استفاده کرد. حسینی با بیان اینکه بار مالی بسیاری از پروژه‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها در سال‌های گذشته بر دوش صندوق توسعه ملی بوده، بیان کرد: امروز تامین مالی پروژه‌هایی که به مرحله بهره‌برداری می‌رسند، از محل فاینانس‌های صندوق توسعه ملی انجام و در مقابل بخشی از درآمدهای نفت به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود تا از این طریق امکان تامین مالی پروژه‌ها از محل این صندوق فراهم شود. عضو سابق کمیسیون اقتصاد مجلس با تاکید بر اینکه راه‌های تامین بودجه شفاف است، گفت: در کشورهای توسعه‌یافته اوراق بدهی عموما با هدف تامین کسری بودجه سالانه منتشر می‌شود، اما در ایران دولتمردان برای تامین کسری‌ها به صندوق توسعه فشار می‌آورند، در حالی که فشار بودجه به صندوق مانع جذب بخشی از نقدینگی موجود به‌منظور مهار تورم می‌شود، زیرا با تامین کسری از صندوق نقدینگی سرگردان در بازار باقی می‌ماند.

دولت بدهی خود به صندوق را تسویه کند

مصطفی طاهری، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس نیز در گفت‌وگو باصمت درباره بدهی‌های دولت به صندوق توسعه ملی گفت: ما باید قدردان رهبر معظم انقلاب باشیم که امسال اجازه کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی را ندادند و این سهم طبق قانون برنامه همان حدود ۴۰ درصد باقی ماند. باتوجه به بدهی سنگین دولت به صندوق توسعه ملی باید تدبیری اندیشیده شود تا نهاد اجرایی کشور بدهی خود را به صندوق توسعه واریز کند.

وی درباره رشد اقتصاد امسال گفت: میانگین رشد اقتصاد از سال ۹۰ تا ۱۴۰۰ صفر بود؛ بنابراین برای جبران این ۱۰ سال و کسب رشد قابل‌توجه در دهه پیش رو، دولت در بودجه ۱۴۰۱، ۸ درصد رشد را برای ۸ سال متوالی در نظر گرفته تا باتوجه به میانگین صفر در ۱۰ سال گذشته، حداقل میانگین ۳.۵ درصدی به‌دست آید.  این عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس در ادامه افزود: افزایش بهره‌وری هم باتوجه به شعار سال که حمایت از دانش‌بنیان‌ها است نقش موثری در رشد اقتصاد خواهد داشت. باتوجه به شرایط دنیا و نرخ نفت به‌نظر می‌رسد صندوق توسعه ملی، منابع خوبی را برای این امر در اختیار قرار دهد. وی ادامه داد: طبق قانون برنامه پنجم توسعه باید ۲۰ درصد مازاد درآمدهای نفتی به حساب صندوق واریز و سالانه ۳ درصد به آن اضافه شود و به‌دنبال آن در قانون برنامه ششم توسعه واریز سهم ۳۰ درصدی و افزایش ۲ درصدی سالانه مورد تاکید قرار گرفت، این در حالی است که طبق اساسنامه صندوق توسعه ملی منابع آن باید به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاری در قالب تسهیلات پرداخت شود.  به‌علاوه اینکه این منابع باید صرف پروژه‌های عمرانی شود و بازپرداخت بدهی‌های دولت از محل اعتبارات این صندوق به‌هر شکلی ممنوع است.

سخن پایانی

از سال ۱۳۲۰ که صنعت نفت ایران ملی شد، همواره درآمدهای نفتی به‌عنوان جزءجدانشدنی بودجه کشور در معرض توجه بوده، اما نوسانات نرخ نفت، به‌ویژه کاهش شدید درآمد ارزی دولت و محقق نشدن بودجه و کاهش نرخ نفت در سال‌های ابتدایی دهه ۱۳۷۰ باعث شد صندوق ذخیره ارزی با هدف جذب درآمدهای افزایش‌یافته مقطعی و موقتی نفتی و جلوگیری از تاثیر نوسانات نرخ نفت بر بودجه دولت و اقتصاد ملی تاسیس شود.  براساس آخرین بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های ناظر بر اعطای تسهیلات از صندوق ذخیره ارزی، تسهیلات مذکور در 3 بخش کلی شامل واردات: در قالب اعتبار اسنادی، صادرات: در قالب اعتبار خریدار و اعتبار فروشنده: صدور ضمانتنامه‌ها اعطا می‌شود. استفاده از تسهیلات ارزی صندوق ذخیره ارزی در گذشته و صندوق توسعه ملی در سال‌های اخیر از جمله راه‌های تامین مالی پروژه‌های تولیدی و خدماتی کشور و مسیری برای تبدیل منابع حاصل از صادرات نفت و گاز به سرمایه‌های زاینده بوده است.

باتوجه به فلسفه شکل‌گیری این صندوق برخی‌ها از جمله رئیس کل بانک مرکزی بر لزوم بازپرداخت تسهیلات صندوق توسعه ارزی به «ارز» تاکید دارند، این در حالی است که برخی دیگر معتقدند باتوجه به نوسان و روند افزایشی نرخ ارز بازپس‌گیری این تسهیلات به ارز، ارزش اقساط را به چندین برابر افزایش داده و به مشکلی برای تسهیلات‌گیرندگان بدل شده، اما به‌اعتقاد بسیاری دیگر از کارشناسان وصول ارزی بهترین کارکرد را برای جایگزینی منابع صندوق دارد، زیرا همین ارز دوباره وارد چرخه سرمایه‌گذاری‌های کلان می‌شود و پس‌اندازی برای نسل آینده خواهد بود.

«صندوق» تبدیل نفت به ثروت ماندگار

بهاالدین حسینی

اقتصاددان

یکی از الزامات بنیادین برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، تغییر نگاه به منابع و درآمدهای نفت و گاز و مدیریت درآمدهای حاصل از آن در سطح کلان اقتصاد عنوان شده است. جنبه اصلی این تغییر، «طرح تشکیل صندوق توسعه ملی» است که بند 8 الزامات تحقق چشم‌انداز بیست‌ساله مجمع تشخیص مصلحت نظام به آن اختصاص دارد. از جمله چالش‌های پیش روی صندوق در ۳ بخش استقلال از دولت، شفافیت و سرمایه‌گذاری منابع پرداختی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد صندوق توسعه ملی تنها تحت شرایط خاصی می‌تواند در نیل به اهداف خود موفق باشد و در برخی شرایط نه‌تنها مفید نخواهد بود، بلکه می‌تواند باعث بروز مشکلات در بخش مالی اقتصاد ایران شود. به‌منظور کارکرد بهینه این صندوق، ابتدا باید هدف از ایجاد آن به‌طور کامل مشخص شود و به هیچ عنوان حق استفاده فراقانونی از اعتبار آن داده نشود. چنانچه صندوقِ پیشنهادی از استحکام نهادی و شفافیت لازم برخوردار نباشد و تصمیم‌گیری درباره منابع آن به‌سهولت در اختیار دولت قرار گیرد، فقدان آن از وجود آن بهتر خواهد بود، زیرا در جایی که تخصیص بخشی از درآمد ارزی کشور در فرآیند تنظیم برنامه‌های پنج‌ساله و بودجه‌های سالانه از فیلترهای مختلف عبور می‌کند و در نهایت به تصویب نمایندگان مردم می‌رسد، اینکه بخش قابل‌توجه دیگری از این منابع با سهولت بیشتر هزینه شود، نقض غرض خواهد بود. همچنین باید اطلاعات صندوق به‌طور شفاف در اختیار عموم مردم و کارشناسان قرار گیرد و بخشی از منابع صندوق برای سرمایه‌گذاری در راستای جبران افت تولید نفت کشور به کار گرفته شود.

هرچند تبدیل بخشی از عواید فروش نفت، گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز از اصلی‌ترین اهداف صندوق توسعه ملی در اساسنامه این نهاد ملی ذکر شده، اما نمی‌توان کتمان کرد که همچنان کاهش ضربه‌پذیری اقتصاد ایران از نوسان‌های مکرر نرخ نفت در بازارهای جهانی یکی از اهداف مستتر فعالیت صندوق توسعه ملی است؛ بنابراین باتوجه به تجربه عملکرد حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی باید از فشار مصوبات برداشت‌های ریالی دولت و مجلس تا سر حد ممکن مصون باشد. در این زمینه باید یک وفاق عمومی میان دولت و سایر نهادهای تصمیم‌ساز اقتصادی شکل بگیرد که توزیع ریالی ارز حاصل از فروش نفت و گاز نه‌تنها با اصل شکل‌گیری صندوق توسعه ملی منافات دارد و اقتصاد ایران را با تشدید علایم بیماری هلندی مواجه می‌کند، بلکه وجود کاستی‌هایی در این روند موجب انحراف پرداخت‌های ریالی از اهداف به‌ظاهر توسعه‌گرای خود می‌شود؛ به این معنا که نقصان‌های اطلاعاتی گسترده در زمینه سطح جذب مطلوب سرمایه ریالی ازسوی صنایع مختلف فعال در کشور و نیز نبود اطلاعات منظم از سطح بهره‌وری آنها و تاثیر پرداخت‌های ریالی صندوق در ارتقای این بهره‌وری، مانع از تاثیر توسعه‌ای توزیع ریالی درآمدهای نفتی می‌شود. همچنین گاهی امکان دارد برخی طرح‌ها، همچنان که در گذشته رخ داده برپایه ملاحظات سیاسی طراحی و اجرا شوند، در حالی که فاقد صرفه لازم اقتصادی هستند؛ بنابراین نه‌تنها پرداخت‌ها به اهداف توسعه ملی اصابت نمی‌کند، بلکه بازپرداخت آنها نیز با دشواری و تاخیرهای بسیار همراه می‌شود. برای برون‌رفت از این چرخه باطل، گذشته از حصول وفاق ملی برای توقف توزیع ریالی منابع صندوق، دولت باید استراتژی منسجم و کارآمد توسعه صنعتی را تدوین کند و به اجرا بگذارد. از این منظر حتی درخواست‌های ارزی صنایع کشور و طرح‌های توسعه ملی نیز در چارچوب مشخصی قابل ارزیابی می‌شود و در چارچوب این استراتژی مدون و شفاف، سایر بخش‌های دولت با ارزیابی طرح‌های ارائه‌شده به صندوق توسعه ملی، ملزم به ایفای تعهدات و وظایف خود نسبت به صندوق توسعه ملی خواهند بود.